國際經貿談判的停滯原因與再推進：諸邊到多邊

周航

摘 要：在當今世界的國際經濟法領域，國際經貿的競爭與合作愈來愈受到各國重視。其中，多哈回合談判自2001年11月啟動以來，已歷十余載，在經歷了數次設置最終談判期限、暫停、重啟之后，到目前為止仍尚未成功結束。2014年11月，各成員國代表同意于2015年7月達成多哈回合的工作方案，這被視為2013年12月“巴厘島一攬子協定”達成以來多哈回合所取得的難得進展。在這一工作方案的指導下，以及TTP、TTIP、TISA、一帶一路等多方刺激下，2015年12月，經過在內羅畢一周的會議，各國部長們終于放下歧異，在農業貿易領域和最不發達國家議題上取得重要成果，①更難得的是達成了技術貿易協定（Information Technology Agreement，簡稱ITA）的擴圍協議，完成了對ITA的一次升級。②

關鍵詞：國際經貿談判；經濟協定；利益訴求

中圖分類號：TU246.2 F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0174-05

一、停滯原因分析

多哈回合談判停滯的原因，從世貿組織這一微觀層面上看，主要可以歸結為議題設置過于寬泛和成員國分歧嚴重兩個方面；而在國際大環境的宏觀層面上，雙邊協定、區域合作機制的盛行及整個世界政治格局的變化都對談判進程的推進產生了阻礙。

（一）過于寬泛的議題設置

多哈回合談判的議題覆蓋以下八個方面：農業貿易、非農產品市場準入、服務貿易、規則談判、貿易與發展、爭端解決、知識產權、貿易與環境問題，不僅包括傳統領域貿易自由化、技術轉讓等問題的探討，還涉及漁業補貼、外國投資、環境保護、原產地標識、貧窮國家以低廉價格獲得藥品等新的領域，③幾乎囊括了多邊貿易體系目前所能涉及的所有議題。出現眾多新議題的客觀原因，是國際多邊貿易體系的逐漸成熟及現今技術的快速發展：成員國間關稅穩步下調，貿易壁壘逐漸減少，因此貿易談判的落點開始向成員國境內延伸，觸及境內的公平競爭、貿易與投資關系的協調等問題；技術更新換代的速率提高、新技術層出不窮，對知識產權保護、技術轉讓程序也提出了新的要求?？紤]到這些因素，又鑒于啟動多哈談判回合的一個重要原因是希望能夠借此修復因1999年世貿組織第三屆部長級會議無果而終而受損的世貿組織的形象，所以多哈回合自談判伊始就有較大的野心，在議題設置上涵蓋多個方面。

面對新引入的議題，發達國家和發展中國家持完全相反的態度。對于發達國家而言，新議題所涉及的多是其已有一定經驗的領域，故新議題的引入是發達國家在這些領域建立新的利己發展的貿易規則的良好契機，并利用規則擴大市場份額、創造新的經濟增長點，在未來市場搶占先機，也彌補其在上一輪談判中所作妥協而失去的部分市場利益。相反，對于發展中國家而言，這些領域是其尚未涉獵或經驗較少的，國內規則制度缺位，即使能在談判中達成協議，在之后國內推行的過程中也會遭遇較大阻力，立法成本高而收益少甚至沒有收益；另外，由于烏拉圭回合的執行狀況并不理想，發展中國家并未享受其被承諾應享有的紅利，因此發展中國家也不愿意匆匆邁入新議題的談判，而更希望先落實上一輪談判的執行問題[1]。

（二）各利益集團分歧明顯

在關鍵議題上，各貿易大國各執己見，使得談判進程進展緩慢。以最受矚目的農業貿易談判組為例，從2015年4月27日貿易談判委員會農業貿易談判組主席、新西蘭大使John Adank的報告來看，其談判進程并不樂觀，在關鍵議題上成員國之間仍存在較大分歧，而這又反過來成為了其他議題推進的阻礙。成員國的爭議焦點主要包括：（1）國內支持政策（Domestic Support）。針對總體貿易扭曲支持（Overall Trade-Distorting Support）的性質和范圍的談判將是這一議題是否能取得實質進展的關鍵所在；另一個關鍵是如何對待微量支持（de minimis support），主要問題集中在應當在多大范圍內、多大程度上減弱現有限制。（2）市場準入。在這一議題的討論中，懸而未決并拖緩其他問題的討論的關鍵，是關稅減讓的總體措施（overall approach to be taken to tariff reductions）。（3）出口競爭。在香港和巴厘島達成的部分具體條款使得這一議題的討論有更好的基礎，但對于細節和執行的時間等問題的討論也未能有所結果。（4）用于糧食安全目的的公共儲備（Public Stockholding for Food Security Purposes）。①

這其中爭議最大的是國內支持政策。作為在農業貿易談判組足以左右談判進程的三個貿易大國：美國、中國、印度，在這一點上針鋒相對。美國希望中國降低其貿易扭曲支持政策的上限，并表示只有在中國降低這一上限的前提下，美國才同意在同一方面做出一定讓步。目前中國的這一數字是生產總值的8.5%，是符合WTO微量措施補貼政策的規定的，也是在10年前中國入世談判中就已談定的數字；②而且，根據2008年草案中的相關條款規定，新的農業補貼規定不得限制新加入的成員在多哈回合談判結束后繼續適用該補貼，③因此，作為“新加入的成員”之一，中國拒絕任何對這一數字的削減。然而，美國不斷強調，針對較大的發展中經濟體而言，必須增加其市場準入，而印度和中國兩國必須在國內支持政策問題上做出一定的減讓。④但事實上，由于美國新的農業法案的推出，美國政府要承擔更高的農業補貼，⑤在這一情況下，美國自身難以做出相對應的減讓，致使在這一方面的談判停留在美國要求中、印兩國做出減讓而自己無法做出相應承諾的僵局中。

對貿易扭曲支持政策的上限的爭議，歸根結底是對于草案文本版本的爭議。美國堅持，包括印度和中國在內的較大的發展中國家不應當以2008草案文本的規定為標準，應當進一步加大對其農業補貼支出削減的幅度；而相對應的是，中、印等國則堅持仍然應當將2008草案文本作為現今談判的標準。⑥是否及如何重新校準（Recalibration）多哈回合談判的核心領域的問題并不僅僅出現在這一個談判小組，非農談判同樣也存在這樣的問題，但農業貿易談判中尤為明顯。美國認為，一味堅持以2008年草案文本為談判基礎是不切實際的，因為在2008年各國間對于這一文本并未達成共識，而阻礙共識的一大原因就是新興經濟體在多邊貿易體系中應當承擔的責任的問題，且這一問題在2015年日益突出。相反，中國則認為談判的推進不應該導致這樣的情況發生：部分成員國享有了更高的靈活程度，而部分成員國不僅沒有享受這部分福利，反而被要求承擔比2008年草案文本規定的更多的義務。⑦

（三）雙邊合作、區域協定對多邊貿易體制的沖擊

宏觀層面上，隨著經濟全球化深入發展，國際貿易規則也隨之醞釀變革。多哈回合談判這十余年推進的遲緩，迫使發達國家對其貿易策略進行重大的調整，以尋求新的貿易增長點：暫時放棄多邊主義框架，轉而選擇國際貿易規則諸邊化的途徑，即發達國家繞開存在明顯分歧的談判對手，與志同道合的貿易伙伴先行達成一致，以取得規則制定的先機；待諸邊協議在一定范圍內具有影響力，使得其他潛在成員國擔心被邊緣化而逐步接受諸邊協議，從而使得諸邊協定轉變、上升為多邊規則。目前，以美歐主導的TPP（Trans-Pacific Partnership，跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議）、TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership，歐美跨大西洋貿易與投資伙伴協議）、TiSA（Trade in Service Agreement，國際服務貿易協定）等協議為代表的新一輪區域和諸邊貿易新規則的興起即為例證，其制定與談判的推進對多邊貿易體制造成了很大的沖擊。

以TiSA為例。TiSA是由少數WTO會員國組成的次級團體，致力于推動服務貿易自由化的貿易協定。TiSA成立的重要背景即由于多哈回合停滯不前，發達國家、發展中國家和最不發達國家的利益沖突短期內難以調和。服務貿易又由于其談判的復雜性令人生畏，在談判中被冷落；2001年11月至2008年7月的六年半期間，WTO成員的貿易部長們用來討論服務業開放問題的時間總共只有兩小時[2]。所以，TiSA希望能夠另起爐灶，拋開農業貿易、非農貿易市場準入等問題，純粹討論服務貿易。談判的起點就是少數有強烈意愿將服務貿易談判推進的成員國，而且各國之間擁有相似的理念和利益（Really Good Friends of Services，RGF），因此其進度大大超過多哈回合談判服務貿易組的談判進程。對于同時是WTO成員國和RGF成員的國家而言，TiSA已覆蓋全球服務貿易的大部分，相較于停滯不前的多哈談判，其當然更愿意投身于TiSA談判的推進中。因此，TiSA的快速發展在客觀上削弱了多哈回合服務談判的重要性。由美國主導的TPP談判更是在靜態層面上挑戰WTO制度，動態層面上阻滯多哈談判的進程，對整個WTO下的多邊貿易體系提出了挑戰[3]。

當然，認為二者的因果關系應該是“因為多邊談判無法繼續推進，各種雙邊、區域貿易協定才會蓬勃發展”的觀點也有其道理，但這里需要強調的是，如果WTO在其規則中將歧視性的PTA（Preferential Trade Agreement，特惠貿易協議）路徑封死，沒有了這一出口，即使談判遭遇瓶頸，各國唯一的出路就是做更多的承諾來換取其他談判成員國更大的讓步，那么多哈回合談判的僵局也有繼續向前推動的動力。正是因為現在有了新的選擇，多邊貿易體系并不是唯一的答案了，所以雙邊、區域貿易協定事實上分散了各成員國的注意力，也減少了各成員國推動多哈談判的動因，客觀上成為了對多哈談判回合的沖擊因素。

然而，從WTO官方觀點來看，包括雙邊和區域貿易協議在內的PTA對MTA（Multilateral Trade Agreement，多邊貿易協議）的影響應該是利大于弊的，PTA之于MTA應該是墊腳石而不是絆腳石。⒒在2015年5月末對新加坡的訪問中，世貿組織總干事阿澤維多先生在記者提到跨太平洋伙伴關系協定等區域貿易協定對于多哈談判進程的影響時表示，事實上，現在多哈回合談判中遇到的問題正是需要雙邊談判或區域協定來解決的，而并非通過多邊協商；雙邊或區域貿易協定的達成可以幫助解決這一部分問題，因此是有利于多邊談判的向前推進的。②

（四）政治影響力、利益訴求的分散化與多邊體系內在要求的矛盾

以WTO為代表的多邊貿易體系事實上是需要一個絕對強勢的角色來維系和推動的，回顧歷史，不難發現這個角色一直由美國來扮演。③而如上所述，自多哈回合談判陷入僵局以來，美國希望通過主導TPP談判的方式另辟蹊徑，為美國的對外貿易發展提供新的市場和動力。相對于多哈回合談判而言，TPP的順利進展在吸引美國更多時間和精力的投入的同時，也減弱了美國推動多哈回合談判的動因。

另一方面，新世紀以來，老牌經濟強國英、德、法領銜的歐盟的崛起、日本的經濟騰飛和以金磚四國為代表的新興經濟體的迅速發展，極大地削弱了美國的霸權，然而又沒有任何一個國家或地區能夠達到美國昔日的高度，從紛繁的國內事務中抽身，以自身的政治凝聚力和影響力取代長久以來由美國承擔的國際領導的角色，承擔必需的費用和責任，維系并推動多邊貿易體系的運轉。但是，這些新興經濟體又享有一定的話語權，不同于最不發達國家，他們重視并敢于堅持自己的權利，對于自身之外的參與者制定的新規則持有相當謹慎的態度，在一定程度上拖緩了談判進程，且一旦提出反對意見便足以阻礙多邊談判的向前推進。1④可以說，國際政治格局中權力和利益訴求的分散化和多邊體系的成員國一致同意的內在要求之間的矛盾，使得在缺乏強勁推動力的同時，又新增了數量可觀的潛在反對票，多哈回合談判的處境可見一斑。

二、再推進的方向

世貿組織總干事阿澤維多先生（Roberto Azevêdo）一直在總理事會、貿易談判委員會等多個場合不斷強調，成員國代表們必須轉變之前互相指責的態度，盡可能地提出解決建議、方案和新的想法；①橫向交換（horizontal trade-offs）可能是解決問題的一個辦法，②這就需要各個不同領域的談判組之間的溝通和合作。

而在2015年5月末接受BBC記者的采訪時，阿澤維多先生同時強調，世貿組織對于全球貿易和經濟而言有其不可替代的重要意義，因為當今國際社會各國間的聯系比以往任何時候都更加密切，很多問題都只能在多邊對話和談判的框架下解決，雙邊或區域協定的方式不能替代WTO所構建的多邊談判平臺。正是這種重要性，使得出發點和最終目的均不盡相同的各個成員國，都非常珍視WTO這一重要的對話平臺。阿澤維多先生相信，由此激發的各國強烈的維護這一平臺的意愿能夠使得多哈回合談判走出困境。③這并不是阿澤維多先生第一次使用“意愿（will）”這個詞來作為多哈回合困境的答案了。在4月的貿易談判委員會（Trade Negotiations Committee，TNC）中，阿澤維多先生也是使用了這個詞以概括多哈回合談判在巴厘島取得了階段性勝利的原因，以及多哈回合最終能夠達成協議的終極力量源泉。④換言之，面對多哈回合談判的困局，作為WTO總干事的阿澤維多先生給出了兩個思路：橫向交換及相信各國的政治意愿。然而這兩個思路現在都面臨著現實的困難。

（一）跨談判組之間的橫向交換（horizontal trade-offs）

簡而言之，橫向交換即打破談判組之間的區隔，使得原來在一個談判組之內進行的運籌和博弈，放大到整個多哈談判的八個談判組中，成員國可以將農業貿易談判組的籌碼用在非農產品市場準入談判組中，或是因為服務貿易談判組中獲得了其他成員國的讓步而在知識產權談判組中作出更多承諾。這個思路的提出，說明了在現在的多哈談判進程中，各個談判組內已陷入完全僵局，任何一方都無法或者是不愿意給出新的承諾來換取其他方的讓步，只能考慮跨部門、跨談判組之間的利益交換來打破僵局。

然而，這一思路面臨一個尷尬的問題，即各談判組展開工作的先后順序。理論上，只有在不同領域的談判組同時開展工作，談判進程同時向前推進的情況下，才能保留各談判組之間的合作、交流及橫向交換的可能性，但事實上在談判的過程中，由于農業貿易談判組并未取得實質進展，另外兩大核心領域——非農產品市場準入談判組和服務貿易談判組，在推進本組的談判進程中也受到制約。⑤對于其他談判組也是如此。巴西、加拿大、美國等成員國認為，只有在了解三大核心領域談判成果的情形下，才能界定規則談判中哪些是可行的（doable），以更好地制定工作方案。⑥因此，農業貿易談判組的緩慢進程，在一定程度上也使得其他談判組被迫放慢進度，更提高了橫向交換的難度。

（二）政治意愿推動

在過去的經驗中，WTO每一輪貿易談判都能夠達成一定的成果，促進各國貿易的發展，這一發展反過來推動了下一輪多邊談判。這是漸進式多邊談判的運作模式。然而多哈回合談判已經持續了15年之久，在推動貿易發展的層面上幾乎毫無建樹。這使得許多成員國轉向自由貿易協定等其他合作方式尋求發展。

阿澤維多先生的“政治意愿推動論”有一個非常重要的前提，即各國需要WTO這一平臺，需要多邊貿易體系，因為如金融、電信等地區跨度大的問題很難在雙邊或區域貿易協定的框架下解決。然而現在的現實情況是，現有的多邊貿易體系尚未崩壞，雖然不能完美解決出現的問題，但這一臺機器仍在兢兢業業工作，在這一背景下，各成員國可以騰出時間和精力經營雙邊或區域貿易協定，并逐漸將其打造成新的多邊貿易體系。從短期來看，TPP等PTA的確比多哈回合談判吸引了更多的注意力，因此相應地，各國推動多哈回合談判的政治意愿減弱了。

（三）可能的思路

多邊貿易體系的運轉必然經歷這樣的過程：初期，由于成員國數量少，談判效率高，達成協議快，在一定區域內的規模效益可以很快彰顯，從而吸引更多的成員國加入；但隨著成員國數量的增加，需要協調的利益考量呈指數級增加，必然地，談判周期長、效率低，邊際效益遞減，直至趨于零，則不再有新的成員國加入該多邊貿易體系。此時，需要考慮的是改變效益增長的模式：之前效益的增長依靠的是新成員國的加入，每一個新成員國的加入意味著這一個新成員和所有老成員之間的貿易壁壘的降低或消除，組織的整體福利增加；然而在現在的臨界點，WTO的成員國已多達161個，⑦覆蓋了全球絕大部分的貿易。換言之，新成員國的加入意味著極長時間的談判和與其不對等的福利收獲，因此，現在的WTO不能再依靠吸納新成員國來實現福利增加的目的，應該考慮通過改變談判規則和方式等向內部要效益的方式保持上升狀態。

多哈回合談判正是WTO在這個方向上做出的努力。換言之，整個多邊貿易體系正處在一個敏感的轉型期，而本身談判成本的提升外加世界經濟大環境的壓力使得談判愈加困難。在這一節點上，越來越多的國家轉向雙邊、區域貿易協定的懷抱：美國一方面主導著TPP的談判進程，一方面加緊與歐盟就TTIP展開協商。中國與韓國、澳大利亞于2015年中先后簽訂雙邊自由貿易協定，其中達成合作的深度廣度都是史無前例的；同時，中國倡議并牽頭的一路一帶、絲路基金等項目計劃也在如火如荼地開展，世界兩大經濟體都在多哈回合僵局之外，努力發掘新的貿易發展突破口。

通過以上對多哈回合談判停滯的原因的分析，我們不難發現，即使多哈的僵局已經持續了近10年的時間，但是導致僵局的癥結仍然無法得到解決，局勢反而變得愈加復雜，愈加不利于談判的向前推進。此時，一度被視為對多邊貿易談判的替代者、毀滅者的雙邊、區域貿易協定，反而可能成為解決問題的新思路。

從歷史經驗來看，歐盟的形成和擴張的過程中，事實上對GATT框架下的多邊關稅合作起到了加強的積極作用。因為相較于每一個單獨的國家所擁有的力量而言，聯合起來的歐盟關稅同盟為其成員國提供了更大的市場力量；這對于多邊貿易談判與合作起到了激勵作用，因為對于美國及其他國家而言，他們意識到一旦多邊合作中止，每一個單獨的國家要面對已經聯合起來的歐盟是缺乏談判籌碼的，很難取得足夠優勢[3]?，F在的狀況也是相似的。以美國主導的TPP為例，如上所述，美國希望的發展模式是拉攏伙伴，率先建立一個模范模式，取得一定規模效益后以此吸引唯恐被邊緣化的其他國家。然而，雖然TPP于去年年末終于克服了因其自身的高要求、高門檻所導致的談判中的重重困難，并最終覆蓋了占世界經濟體量40%的12個國家，但其在各國的批準之路還任重道遠，尤其考慮到日本和美國都即將面臨大選年這一政治因素；此外，由于其一大初衷是為了遏制中國，所以最終協議基本不可能拉入中國這一問題，TPP是不可能代替WTO建立新的多邊貿易體系的。在這一前提下，未加入的國家所面臨的選擇只有兩個：犧牲自己的部分利益，以符合美國制定的游戲規則；或積極推動多邊貿易談判，以多邊合作的方式制衡TPP的影響。隨著TPP的覆蓋范圍越來越大，談判成本逐漸升高，也一樣要面對多哈回合談判現在面臨的問題；因此，選擇后一選項的國家會越來越多，TPP反而會成為推動多邊貿易談判走出僵局的動因。

三、從諸邊到多邊

值得注意的是，在內羅畢部長級會議上我們所能看到的取得的可喜進步，很大程度上恰恰是符合以上邏輯的：雖然各國對于新建爐灶TPP等多邊協議持積極樂觀的態度，世界各地的自由貿易區更是如雨后春筍般爭先恐后地涌現，但對于現階段的世界而言，WTO所代表的這一整套成熟的議事規則和爭端解決機制，仍然是世界經濟穩定并發展的重要保證，概言之，世界還不愿意放棄WTO。這也正是阿澤維多先生一直在強調的“政治意愿”。

不可否認，“政治意愿”在整個WTO的建立、發展、成熟過程中，都起到了重要的推動作用，正如此次內羅畢部長級會議中，這一因素再次力挽狂瀾，將在世界眼中已經陷入岌岌可危之境地的WTO多哈回合，往前推進了重要的一步。但正如前文所述，對于世界各國而言，雖然他們還未準備好徹底放棄WTO，但現在的世界貿易體系格局與10年、20年前早已不可同日而語，在這一平臺上不能實現的利益訴求，自有別的地盤可以發聲，各國的“政治意愿”不再如往日強烈。

還好有了內羅畢會議這劑強心針。在筆者看來，這次會議的歷史意義并不在于在農業這一橫亙在各國代表面前長達數十年的老大難問題上各國終于同意各讓一步，也不在于最不發達國家這一相對新的議題上取得了進展，而是在于信息技術協定。因為它向我們展示了一幅WTO未來的發展圖景，展示了我們最終可以走出多哈談判困局的一條路徑：從諸邊過渡到多邊。

在世界之前的記憶中，“一攬子”“多邊”這兩個詞和WTO似乎有著密不可分的關系。不得不承認，在WTO的早期發展過程中，這個規則對于組織成長利大于弊，最顯著的一點即體現于談判成本的壓縮。但如上所陳，發展到這一階段的WTO已擁有基數龐大的成員國，一味追求一氣呵成的一攬子多邊協議，也許不再是一個最經濟的選擇。從信息技術協定的成功經驗來看，從諸邊過渡到多邊未嘗不是一個可考量的途徑：WTO現有的大部分議事規則都可以繼續發揮作用，這既是對傳統的繼承，也是一定意義上對已折舊資產的重新利用；吸取TPP等談判的可取之處，由少數國家先達成協議，建立優秀范式，借用WTO的平臺和資源，吸引更多志同道合的國家，在諸邊協議的基礎上發展、創新，同時通過雙邊、區域貿易往來的方式逐漸影響、慢慢滲透，通過實踐的變化帶動規則的革新，在時機成熟時，再通過擴圍協議的方式實現諸邊協定到多邊協議的完美轉身。這樣穩扎穩打、步步為營的戰略，或許能夠更好地結合WTO目前現有的資源和積累，亦兼有今時今日世界貿易發展的潮流因素，借鑒TPP等區域貿易安排談判的成功經驗，平穩而扎實地走出十余年的多哈回合困局。

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[責任編輯 杜 娟]