淺談供給側改革背景下新型城鎮化建設舉措

□杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

淺談供給側改革背景下新型城鎮化建設舉措

□杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

深入推進城鎮低效用地再開發，是促進節約集約用地和保護耕地、增強城鎮存量建設用地供給能力、服務供給側結構性改革、促進新型城鎮化發展的有力舉措。根據國土資源部對城鎮低效用地再開發指導意見，城鎮低效用地再開發要實現三方面的目標：一是土地集約利用水平明顯提高；二是城鎮用地結構明顯優化；三是城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高。浙江省是國土資源部在2008年設立的試點之一。經過8年的探索，杭州市下城區作為試點主城區之一，積累了豐富的經驗，但要進一步實現提高城鎮質量的目標，仍面臨著諸多困惑和待解矛盾。

一、當前城市發展面臨的困境與矛盾

1.影響區域經濟發展的土地要素

在價值理論中土地要素是關鍵之一，是社會經濟的空間和載體，為一切活動提供了土地支撐，并伴隨著人類社會的進步、科學科技水平的提高而不斷演變。

過去，各大城市對土地要素無以復加的依賴，導致土地供給與土地消費方面的矛盾日益突出。在城市化、工業化時期，政府對土地的供應量不斷增加，土地要素為經濟增長作出很大貢獻。這也導致各地政府對土地財政存在極大依賴?，F在，隨著開發程度的漸次飽和，中國經濟進入新常態，資源消耗型的土地利用方式已難以為繼。提高土地利用效率和質量，成為土地利用的重中之重，低效用地再開發成為新時期主城區土地利用的必由之路。

▲《杭州市下城區征收集體所有土地住宅房屋補償貨幣化安置實施細則》解讀培訓會

后備資源不足開發壓力大。下城區是杭州市中心城區，區域總面積是31.46平方公里，可利用土地面積較小，土地類型單一，且開發程度較高，城區形態基本成熟。近年來，用地指標大幅縮減，但是建設用地需求仍高位運行，低效用地再開發的壓力日趨加大。

邊角插花零星地塊難破局。下城區屬于城市化快速推進的地區，在推進過程中，保留了大量碎片化的邊角地和插花地。這些地塊的改造利用面臨較大難度。一是地塊較小，吸引的市場主體不多，實力欠佳，參與改造的程度與新型城鎮的未來建設不符，缺少對城市文化及發展特色的傳承與培育。有意愿參與改造村集體或者原土地使用權人，又缺乏相應實力，難以通過招拍掛方式取得待改造土地的使用權，因而積極性和可行性不高。而事實卻是這些地塊的改造建設往往更能體現城鎮化建設的質量，并承載更多的城鎮基礎設施和公共服務設施。這些地塊的改造難以融入整個城市的整體協調改造。

政策層級不高難指導。大部分主城區低效用地開發所依據的法律、政策多是地方政府出臺的規范性文件。而規范性文件明顯的弊端就是不穩定。在低效用地開發中，市場對政策的預期不穩定，會影響再開發主體的引入。尤其是部分規模較小、歷史產權復雜或者歷史違法擁堵補辦手續的地塊，改造的成本較大，審批過程復雜，沒有穩定的政策支持是制約社會主體參與的因素之一。在現有法律框架之下，集體建設用地產權不健全，使用權流轉范圍和方式受到嚴格限制。

2.制約區域經濟發展的結構性矛盾

改革開放以來，我國經濟保持了三十年的高速增長，超過世界同期經濟增長的平均水平。但是，在經濟高速增長的同時，許多結構性矛盾也凸現出來，比如產業結構不合理，城鄉之間、地區之間差距擴大，全社會資源利用率低下、環境污染嚴重，經濟增長與社會發展不協調等。比例失調既存在于國家層面的產業結構，也具體體現于各行業的供給和需求。2016年年初，三四線城市和部分二線城市商品房庫存規模偏大的問題被集中暴露出來?！叭齑?、去杠桿、去產能”成為普遍話題。國土部門提出，結構性改革的重點是化解過剩產能，當務之急是處置“僵尸企業”。

產業升級與當前效益難取舍。下城區產業調整的政策導向是退二進三。實踐發現，產業升級困難復雜而交叉。其一，在過去的操作中，考慮到產業淘汰與騰退帶來的財政、人員、穩定等一系列社會問題，政府對產業結構調整的態度并不堅決，對第三產業、高新企業的扶持力度有待提升。其二，許多非高新產業是當地重要產業和財政的重要收入來源。進行產業升級，既對當前的區域效益有所影響，又對改造期間和改造后的財政有影響。其三，牽一發而動全身，用地升級僅是產業升級的衡量之一，全面的提升往往需要長時間的建設和多方面的扶持，因此，部分產業用地升級的改造進度并不如意。比如，下城區長浜路鋼材建材市場的拆遷，該項目列入改造計劃多年，但是2016年才正式啟動。項目開工遲緩，其中既有客觀困難的阻滯，也有主觀態度的遲疑。

政府財政與土地市場難平衡。政府財政壓力愈來愈大，市場主體積極性不高，基于財政考慮的低效用地改造一定程度上更傾向于出讓和改造的速度而非質量。過分以改造的短期效益來衡量再開發的成敗。對轄區范圍不大的下城區而言，在出讓指標范圍的土地就十分珍貴。由于傳統發展方式的慣性較大，在某種程度上，改造地塊出讓的成功，就意味著低效用地改造的成功。對后期的用地結構和服務設施的完善、整體效能的提升的考慮在改造過程中并不具有特別重要的站位。對這些土地中產業的準入和用地管控較難把關，造成低效用地的改造與開發具有一定的周期性，為二次改造和更新埋下伏筆。

3.阻礙區域發展建設的環境瓶頸

從“城鎮化”到“新型城鎮化”不是一個簡單的概念創新，其提升實質是對城鎮化發展質量的強調。低效用地再開發是對土地利用的重構與重建，應當注重對生態系統的保育與恢復。一方面是土地整治與生態建設的深度結合，一方面是城鎮建設的立體更新。

重形態輕品質?！霸鰪姵鞘幸巹澋目茖W性和權威性，促進‘多規合一’，全面開展城市設計，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市內在品質”是《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確提出的要求。目前大部分城鎮低效用地開發傾力關注的是城市物理形態的改變，有為改造而改造之嫌?；趪乙蠛透鞯馗脑旖涷?，低效用地再開發是一項全局性、戰略性、綜合性的開發。下城區是杭州市主城區之一，目前，城市中心與城鄉之間的南北差別相對明顯。因此，無論是城中村改造還是三舊改拆，欠缺的是在片區改造的基礎上增強城市的整體建設效益。從物質的重建發展到整個社會的系統更新。在改造過程中，充分重視了土地的利用和城市形象的改善，但忽視了文化的傳承與基礎設施的配套。

二、主城區低效用地改造的實踐與經驗

1.從“增量依賴”向“存量盤活”轉變

盤活存量。合理確定城鎮低效用地的范圍是再開發工作的第一步，根據浙江省政府文件（〔2014〕20號）要求，城鎮低效用地是指不符合現行規劃用途、利用粗放、布局散亂、設施落后、閑置廢棄以及不符合安全生產和環保要求的存量建設用地，在“三改一拆”中計劃實施改造和已拆除建筑物的土地。2014年，杭州市完成城鎮低效用地調查和數據建庫工作。2015年初， 年底發布《杭州市存量土地盤活工作考核辦法》。根據低效用地界定標準，下城區橫向道邊縱向到底，全面探索統計了轄區內的低效用地。根據杭州市的政策要求和考核標準，下城區根據區情實際，借助全市城中村改造的快車，全力盤活轄區內存量用地。將4個城中村列入改造計劃，面積9468.01畝。

注重留白。城中村改造后期主要規劃為住宅、公建、安置和學校、綠地等。其中沈家村可改造面積為2538.26畝，預計改造面積為752.21畝，保留面積1786.05畝。注重收儲備用土地，放緩出讓和劃撥步伐，一方面有利于城中村改造遺留和歷史問題的處理，提高城鎮建設的質量和完善功能，為未來城市的整體規劃保留余地；另一方面有也利于后期加強土地整理，提高做地質量，在土地市場中變被動為主動。對后期出讓的土地進行嚴格把關，提高土地利用效率，以避免新儲備的土地成為新的低效用地。

2.從“產業調整”向“產業升級”轉變

下城區的典型低效用地主要是舊住宅區、舊廠區、城中村、舊市場工業遺存等，根據城市發展規劃和主城區功能性要求，亟需在低效用地開發的基礎上全方位推進城市更新。

在改造過程中，下城區采用的主要做法是產業升級，一是退二進三；二是創新型產業用地升級。由鼓勵調整向強制升級轉變。

退二進三。下城區退二進三的典型是杭州市新天地創新創業產業園跨貿小鎮的打造，該項目原為杭州重型機械廠舊廠區，區域總面積690畝，是杭州市原工業集聚區，建筑密度高、容積率低、產出效益低、環境質量差，通過升級，將新天地打造成集商業、商務、文化藝術旅游一體的集成中心，完成從重工業向第三產業的全方位轉換，實現土地利用、產業層次、經濟效益和人員素質的重大提升。從目前效益看，本次用地的產業升級提高了土地要素的供給質量，也符合結構性改革背景下低效用地開發的初衷。

用地升級。2015年9月，下城區出臺《創新型產業用地管理操作流程》助推人本集團等多個企業實現產業用地的升級。土地利用的升級和產業業態的改變，是城市尤其是主城區發展到一定程度的必然。再開發的落腳點還是重塑城市空間管理，實現城市整體功能和環境品質的整體提升，配套文化和環境需求。

3.從“依靠數量”向“注重質量”轉變

在過去的低效用地開發中，做地數量和儲備數量是考核再開發成果的基礎條件。在供給側改革的背景下和新型城鎮化建設的大背景下，提高做地質量、完善城市功能、改善城市環境逐漸成為低效用地再開發的應有之義之一。

強化環境質量引導。近幾十年中國的經濟發展實踐證明，相對于具體的建設項目來說，政府及有關部門制定的政策和規劃和實施對環境的影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道，決定了環境的質量。隨著我國農村現代化進程的加快和小城鎮建設的普及，如果不重視環境問題，勢必出現城鎮建設環境污染的規模和影響不斷擴大的局面，這與新型城鎮化建設的要求是不相適宜的。

下城區經緯國際創意園原為杭州紡織機械有限公司的生產和辦公用地，在保護工業遺存的基礎上進行了改造和開發，通過有步驟、有規劃、滾動式地進行分期提升，實現了建筑修繕和環境的一體式改造，嶄新而有創意的新城鎮環境吸引了大批攝影、園林、劍道等創意企業。

▲對下城區拆房工地進行實地踏勘

三、主城區低效用地改造的思考與建議

提高法律層級。低效用地涉及到的利益主體，參與主體較多，情況復雜，因此應該更大程度上的提高法律層級并完善相關細節，尤其是加強對土地的出讓、供地、地價、登記發證的管理政策都應進一步明確。創新政策、制度，是盤活低效用地開發的重要抓手，通過政策的創新或者法律的完善，達到幫助企業減少用地成本的目的。針對部分企業和用地主體規模小、發展周期短的問題，實行彈性出讓、先租后讓、租讓結合的方式，積極支持小企業和村集體用地。

加強規劃指導。低效用地的開發工作歸根結底是要體現社會公眾的利益，實現改造的最優方案應當積極導入社會基層意愿。低效用地開發，必須堅持規劃的整體性、功能性和前瞻性，把握整個城區的層面新行程正華建設的主要方向，主要功能和實施新策略，實現用地開發的同時完善城市的協調更新。在編制規劃的過程中，應當合理配資配套服務設施的比例結構，完善配套服務功能，確保產城融合，宜居宜業。以下城跨貿小鎮為例，公共綠地、廣場用地和開放空間已達到15%，但是住宅、學校等配套用地相對欠缺。

平衡政府與市場。在低效用地的開發中，既要滿足市場的用地需求，穩定市場，穩定財政，又要在一定程度上對不滿足新型城鎮化建設的開發進行管控，予以部分規劃留白，統籌改造地塊的產業規劃和全區公共基礎設施的完善和環境治理。

合理分配收益。低效用地的改造因為是再開發、再改造，涉及到眾多權利主體的利益，而各個主體之間的利益分配比例，沒有一個固定的標準，只能協商，這樣推動項目存在的難度很大?！秶鴦赵荷钊胪七M新型城鎮化的意見》明確指出，建立城鎮低效用地再開發激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。完善城鎮存量土地再開發過程中的供應方式，鼓勵原土地使用權人自行改造，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續的，經依法批準，可采取規定方式辦理并按市場價繳納土地出讓價款。在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造的土地收益。