如何運用市場手段化解煤電產能過剩風險

白俊+王慶

政府強制性管控辦法會有副作用，從長遠來看也不符合電力市場體制建設以及政府角色和定位轉變的要求。

當前，電力需求增速放緩，煤電利用小時數不斷下降，煤電產能持續擴張，煤電行業面臨著嚴峻的形勢。要結合電力體制改革方向，積極運用市場手段，嚴格執行中央決策部署，全面做好現階段煤電控產能工作，有效防范和化解產能過剩的風險。

煤電行業形勢嚴峻

近幾年來，受經濟增速放緩和產業結構調整升級的影響，我國用電需求增速總體回落，作為發電主力軍的煤電設備利用率持續下降，但在煤炭價格走低、上網電價調整滯后、企業注重規模擴張及地方政府政績考量等多重因素的影響下，煤電裝機仍持續擴張，煤電裝機增速明顯快于煤電發電量增速。根據中國電力企業聯合會數據，2016年我國煤電裝機為9.43億千瓦，比2014年增長了12.1%；而煤電發電量為3.9萬億千瓦時，比2014年下降了3.0%。2014～2016年我國煤電裝機年均增速約為5.8%，約合年均新增4900萬千瓦，同期來自煤電的發電量年均增速僅為0.63%。2016年以煤電為主的火電設備平均利用小時數已降至4165小時，為上世紀六十年代以來的最低水平。這些情況說明了煤電供應能力與實際用電需求之間已出現明顯失衡。

從各省來看，部分省份煤電產能相對過剩明顯。2016年火電裝機排名前十位的省份中，除河北省外其余省份火電設備年平均利用小時數均呈不同程度的下降。其中，火電設備年平均利用小時數在4000小時左右的省份有廣東、山西、河南和浙江，產能過剩問題較為突出。在水電、核電等清潔電力供應增加的擠壓下，火電裝機容量全國排名第三的廣東省2016年火電利用小時數為3698小時，同比減少268小時，同期水電、風電設備平均利用小時分別為3550小時和1848小時，同比分別增加754小時和83小時。

在這種形勢下，如果此前全國已經納入規劃、核準及在建的3.5億千瓦左右煤電項目全部投產，根據我們相關模型測算，全國總裝機容量規模將足以滿足十年以后的發電裝機規模需求。即使不投產任何新的煤電機組，在保障單位GDP能耗、碳排放及非化石能源消費比重達到國家約束目標的前提下，以現有煤電發電能力并通過靈活性改造，加上清潔能源裝機的增長也足以滿足未來五年內的發電裝機規模需求。

以煤電為主的火電設備利用率過度下降是產能相對過剩的重要表現，這會壓減火電投資回報水平，拉長投資回收周期。如果繼續大量增加投資擴大產能，將會造成行業效率進一步下滑，帶來更大的資源浪費，同時也將擠壓部分可再生能源發展空間。在電力市場體制改革推進不到位、煤電投資決策缺少市場約束機制的情況下，還需要政府部門加強宏觀調控和引導，避免煤電產能過剩愈演愈烈。

政府調控力度逐漸加碼

自2015年下半年以來，政府相關部門對控制煤電產能的態度逐漸明確，政策調控力度不斷加強。2015年10月，國家發改委和國家能源局發布《關于做好電力項目核準權限下放后規劃建設有關工作的通知》，提出燃煤電站要明確劃分年度總量控制目標和結構調整目標。2016年3至4月，國家能源局先后發布《關于促進我國煤電有序發展的通知》（以下簡稱《通知》）《關于建立煤電規劃建設風險預警機制暨發布2019年煤電規劃建設風險預警的通知》《關于進一步做好煤電行業淘汰落后產能工作的通知》，明確提出建立煤電風險預警機制、嚴控煤電總量規模、采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施有序推進煤電建設、加快淘汰煤電行業落后產能，這一套嚴控煤電行業產能的政策組合拳亮相，為保障我國煤電有序發展指出了方向。2016年8月至10月，國家能源局先后發布《關于進一步規范電力項目開工建設秩序的通知》《關于取消一批不具備核準建設條件煤電項目的通知》和《關于進一步調控煤電規劃建設的通知》，以全面落實《通知》中提出的關于有序推進煤電建設的各項要求。2017年1月，國家能源局發布《關于進一步做好火電項目核準建設工作的通知》，提出嚴格規范火電項目核準和開工秩序，責令違規建設項目立即停工整頓，并要求紅色預警省份2016年開工建設的自用煤電項目（不含民生熱電）停止建設。上述一系列政策表明現階段化解煤電產能過剩風險的主要手段是以緩建、晚建、盡量少建或者不建，淘汰落后機組為主，而不是關閉機組。2017年3月，李克強總理在政府工作報告中提出今年“要淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上，以防范化解煤電產能過剩風險”。

上述一系列煤電調控政策從“明確分年度總量控制目標”到“嚴控煤電總量規?！?，再到“取消一批、緩核一批、緩建一批”措施的具體落實，最終到明確煤電去產能規模，體現出政府相關部門對煤電產能過剩問題的重視程度提高，這也意味著接下來煤電去產能工作將向縱深進一步推進。受這些調控政策的影響，煤電有序發展成效正逐漸顯現。2016年全國共取消1240萬千瓦不具備核準建設條件的項目，關停落后機組約500萬千瓦，26個風險預警等級為紅色省份的自用煤電項目受到嚴控，煤電基地配套煤電項目規劃建設按需推進。

多管齊下化解煤電產能過剩風險

就目前煤電控產能和去產能的實際情況而言，一方面以行政手段控制煤電項目確實能夠取得立竿見影的效果，但強制性管控辦法也會有副作用，從長遠來看也不符合電力市場體制建設以及政府角色和定位轉變的要求；另一方面，當前電力體制改革進程中還存在一些深層次矛盾有待解決，單純依靠市場手段無法有效調節煤電產能，將煤電的優勝劣汰全部交給市場也不太現實，難以達到預期目的。因此，在制定煤電控產能防風險政策時，應當以深入推進電力市場體制改革為依托，將行政手段與市場手段有機結合起來，積極運用市場手段，既要有效防范和化解煤電產能過剩風險，又要為下一步改革打下良好基礎。

一是明確新增煤電項目不再分配發電計劃?！胺砰_兩頭，管住中間”是電力體制改革的基本思路，在保證電力供需平衡、保障清潔能源發電優先上網的前提下，加快放開其他發用電計劃，加快電力電量平衡從以計劃手段為主向以市場手段為主過渡的步伐?？刂泼弘姰a能也要和這個思路結合起來，對于新增煤電項目，應一律不再納入年度發電計劃，全部采用與用戶直接交易、電力市場交易等方式，業主自行尋找合格的消納主體，減少企業對煤電項目的投資沖動。

二是強化電力調度的獨立性和程序規范。深化電力調度系統改革，以制度性方式保障電力調度系統獨立運行，不接受利益相關方、地方有關部門對調度提出的不合理、不公正和非正常要求。電力調度執行嚴格的運行程序規范，優先保障清潔電力上網，優先保障現有合規煤電機組上網。

三是確?？绲貐^清潔電力優先消納。在當前電力供需整體寬松的形勢下，電力輸送省際壁壘的問題日益突出。部分省份基于稅收、GDP、就業等地方利益考慮并受審批權下放的影響，一方面抵制外省清潔電力，另一方面又興建本地煤電項目，使部分地區煤電產能過剩突出，同時也導致清潔電力消納受限，加劇棄水、棄風、棄光甚至棄核現象。因此要強化清潔電力的全國性統籌消納，打破區域壁壘和省級壁壘，破除地方保護主義，擴大省際市場化交易規模，采取電力直接交易、發電權交易等多種形式，通過市場競爭形成交易電量和交易價格；加快研究制定省際和省內電力中長期交易實施機制細則，建立全國統一市場規則體系；完善政府考核機制，將清潔電力利用程度作為重要指標納入政府考核體系中。

四是鼓勵現有煤電企業兼并重組。在產業結構調整、轉型升級的新常態下，兼并重組既是化解過剩產能的一種手段，又是優化資源配置能力、提升發展質量效益的重要舉措。在遵循市場經濟規律和企業發展規律，適應行業、產業發展要求的基礎上，以市場為導向，鼓勵現有煤電企業采取各種有效方式來推進兼并重組，實現集約發展、產能重構，提高運行效率。加大對國有電力企業的效益考核，減少規?？己?。

五是完善煤電規劃建設風險預警和監管協調機制。中央和各省加強配合，跟蹤全國和區域電力供需變化趨勢，及時發布風險預警提示。國土、環保、水利等不同部門以及銀行業等金融機構在為煤電項目辦理核準及開工建設所需支持性文件、發放貸款時，根據風險預警提示采取有針對性的政策措施。進一步加大各相關部門溝通協調力度，有針對性的開展聯合檢查和重點督查，嚴厲查處違規建設項目。

六是限制特定時期內的煤電項目投產規模?？紤]到短期內煤電產能冗余度較大，應延后審批新煤電項目申請，延后開工已批未建煤電項目，放緩在建項目投產進度。嚴格限制以熱電聯產、余熱余壓余氣利用、多能互補示范項目等名義獲得批準而實質上是按煤電項目進行規劃和經營的項目，對熱負荷不落實的項目不批準，對達不到設計熱負荷的項目采取懲罰措施。落實國家《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》。

七是嚴格煤電項目準入及淘汰標準。防范煤電產能過剩風險重在控制新增產能，但也要提升既有機組的適應性。要制定更為嚴格、科學的新增煤電機組能耗、排放和安全等標準，逐步提高對既有煤電機組的要求，堅決淘汰不達標的煤電機組，依法加強環保監管。

八是擴大終端能源消費中電力消費比例。通過鼓勵終端用戶多用電、用好電的政策，促進終端能源消費中電力消費占比，減少直接燃煤、散燒煤等粗放的用能方式，擴大電煤在煤炭利用中的占比，緩解煤電產能過剩狀況。

（作者簡介：作者供職于國家發改委國際合作中心國際能源研究所。作者文責自負，與供職單位和上級主管部門無關）