淺析聯合國難民署對難民保護的方式及局限

【摘 要】 本文認為，作為保護難民的國際性組織，聯合國難民署在保護難民方面發揮著重要作用。文章在分析了其處理難民問題三種方式的基礎上，指出其存在影響力有限、缺乏穩定的經費來源、易受捐助國政治壓力的干擾和對難民后續問題的關注力度不夠等四個方面的局限，文章最后提出了通過加強各國溝通和區域協調，在全球層面開展國際合作等措施以克服上述局限。

【關鍵詞】 聯合國難民署；難民保護；保護方式；局限

一、聯合國難民署的由來

難民問題在歷史上很早就已出現，但直到第一次世界大戰結束以后，才開始引起國際社會的普遍關注。對于大量逃離戰爭地區，或因政治或其他社會情況無法忍受而逃離該地區的人，如果國家拒絕其入境或對已經入境的進行驅逐，會產生嚴重的后果。為了解決這個問題，難民問題開始受到國際社會的重視。

1921年國際聯盟設立了難民事務高級專員，挪威人南森擔任高級專員，主要負責第一次世界大戰結束后滯留在各國難民的保護和援救。為解決難民的移居問題，各國在日內瓦簽訂了一項國際協定，決定發放“南森護照”，即具有國際效力的旅行和身份證件。

1946年聯合國大會通過《國際難民組織章程》，1947年7月1日，國際難民組織作為聯合國的臨時機構開始運作。1950年12月14日，聯合國大會創建聯合國難民事務高級專員署（The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR），并于次年的1月1日開始工作。聯合國難民署致力于幫助世界各地的難民和流離失所者，在緊急情況下為他們提供帳篷、食品、水和藥等生活必需品，并為其尋求長久解決問題的方案。

二、聯合國難民署處理難民問題的方式

聯合國難民署致力于通過向難民和流離失所者提供幫助，以貫徹《聯合國憲章》的宗旨和原則，維護世界的和平與安定、發展國際間的友好關系以及倡導基本的自由和人權的尊重。聯合國難民署在處理國際難民事務中發揮著重要的作用，長期以來主要有三種方式處理難民問題，它們分別是自愿遣返、就地融合和重新安置。

1、自愿遣返（Voluntary repatriation）

自愿遣返，就是指難民自主決定愿意回國，或者流離失所者愿意回到他們原來的居住地，這的確是一種值得肯定與推廣的方式。難民如果愿意返回家園的，應該確保他們在返回原籍后能夠正常的享有各項基本權利，所以聯合國難民署在難民自愿遣返的過程中要為難民安全和體面地回國創造條件；如果回原籍的條件成熟時，應當促進難民的自愿遣返；若是難民自發地采取行動，即使回原籍的條件尚未成熟，也要為難民的自愿遣返提供相應的便利；而且為了促成難民的自愿遣返，聯合國難民署要積極開展與非政府組織或其他機構的合作；還要承擔自愿遣返難民的運輸和接待工作。盡管難民的自愿遣返是永久解決難民問題的核心，但這需要難民原籍國的政治穩定和經濟恢復。

2、就地融合（Local Integration）

就地融合，就是指難民在當地定居并且融入當地，它是解決難民問題的重要方式。難民接收國的關心和努力對就地融合非常關鍵。通常情況下，許多國家不愿意接受大規模的難民，因為大量的難民可能會對其社會、經濟和環境等產生不利的影響。還有就地融合需要具備以下的條件：難民接收國一定要同意并且支持難民的就地融合；就地融合的難民需要有一定的經濟生活條件；就地融合的難民有獲得新的國籍或相當于國籍的權利機會。雖然就地融合可能會給當地的社會、經濟和環境等帶來一定的沖擊，但是，如果國際組織、相關國家和難民本身都以自立和自足為目標積極的進行就地融合，就能很好的實現融合。

3、重新安置（Resettlement）

重新安置，就是指對不能自愿遣返或就地融合的難民可以選擇重新安置，這也是一種能夠解決難民問題的方式。重新安置即第三國安置，從一個國家到另一個國家的難民安置。難民在不能遣返回國、不能定居在第一接收國或在避難國有危險的情況下，可以選擇另一個國家的重新安置。重新安置難民時要考慮其生活保障、身體保護和經濟利益等方面，并且對婦女和兒童的利益需要特別關注。重新安置的決定只有在沒有其他辦法消除對難民安全的威脅時才能做出。在聯合國難民署主持下的重新安置有著嚴格的限制，只能用于符合國際保護規定的難民，在這種情況下大部分難民因被保護國接受而獲得長期居留的權利。

三、聯合國難民署的局限性

1、聯合國難民署的影響力有限

聯合國難民署開展難民保護工作的法律依據是《難民署章程》和聯合國大會決議，但《難民署章程》和聯合國大會決議對國家沒有法律約束力，因而建立在這些國際文件基礎之上的難民署在實踐中面臨著因法律基礎薄弱而導致其保護能力受限的問題。

2、聯合國難民署缺乏穩定的經費來源

聯合國難民署只是依據聯合國大會決議設立的一個專門機構，并非一個正式的國際組織，沒有固定的成員國，也沒有任何一項法律文件對難民署的經費開支進行明確規定。在實踐中，難民署的經費主要有兩個來源：一是來自聯合國大會的資金支持和社會募捐，這一部分的經費約占總經費的2%；二是來自主權國家的捐助，這一部分的經費約占總經費的98%。由此可見，難民署的活動經費主要依賴于國家的捐助，這些捐助國主要是美國、日本、澳大利亞等發達國家。國家捐助難民署主要基于道義上的考慮，而不是為了履行一項確定性的義務，因而國家對難民署的捐助并非一成不變，而是會隨著國家意向的調整而變化，這意味著難民署的經費來源具有很強的不確定性和不穩定性。

3、聯合國難民署易受捐助國政治壓力的干擾

發達國家的捐助是聯合國難民署經費的主要來源，而難民多來自于不發達國家，有些發達國家為了自身利益，以不捐或少捐為理由，借機干涉難民署的工作。這種來自捐助國的壓力使得聯合國難民署的工作不可避免地受到政治色彩的影響，影響了其工作的獨立性。

4、聯合國難民署對難民后續問題關注力度不夠

聯合國難民署的主要工作內容是對身處不幸境地的難民提供緊急救助。在緊急救助難民方面，難民署積累了十分豐富的經驗，救援行動也卓有成效。然而，僅靠緊急援助顯然無法有效應對日益嚴峻的難民問題，難民被自愿遣返或異地安置后能否得到有效的保護和安置，難民的權利能否得到切實的尊重和保護，這些后續問題能否順利解決關乎永久解決難民問題這一目標能否實現。然而，由于自身能力的限制，難民署很難長期、持續地關注被自愿遣返、就地融合和異地安置的難民的后續生活。這種持續性關注的缺乏，不利于難民署的作用的進一步發揮，也不利于推動難民問題的永久解決。

四、結語

難民問題一直是國際社會面臨的一大難題，這個難題不僅需要人道主義援助的解決，更需要政治方案的解決。聯合國難民署致力于為難民提供人道主義援助，努力加強各國溝通和區域協調，在全球層面開展國際合作，提供難民的相關信息和難民問題的解決方案，并制訂長久的難民安置計劃等，但也必須認識到聯合國難民署因其自身性質和能力而具有的局限性。因此，聯合國難民署如何有力解決難民問題，任重而道遠。

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【作者簡介】

陳亞嬌，西北政法大學2014級法律碩士，研究方向：國際公法.