神木縣林地保護利用規劃實施評價與分析

劉華，范建秋，王彥娥

(陜西省林業調查規劃院，陜西 西安 710082)

神木縣林地保護利用規劃實施評價與分析

劉華，范建秋，王彥娥

(陜西省林業調查規劃院，陜西 西安 710082)

根據國家林業局辦公室《關于做好2016年全國林地年度變更調查和林地保護利用規劃修編試點工作的通知》精神，神木縣確定為陜西省林地保護利用規劃修編試點單位。按照“通知”要求，在最新林地變更調查的基礎上，總結上輪林地保護利用規劃實施情況和成效，分析新形勢下林地和森林保護管理新要求，剖析林地保護管理中存在的問題，修編林地保護利用規劃文本，為下一輪規劃編制探索技術方法。

林地保護利用規劃；實施評價與分析；神木縣

1 神木縣概況

神木縣位于陜西省榆林市東北部、黃河中游、長城沿線、毛烏素沙地東南緣，地處陜北黃土丘陵向草原荒漠的過渡地帶。地理位置介于109°40′—110°54′ E，38°13′—39°27′ N，總面積752 803.9 hm2。地貌北部為風沙草灘區，分布有固定沙地、半固定沙地、流動沙丘和草灘，地勢平緩，下濕灘地和海子較多；中南部為黃土丘陵溝壑區，梁峁起伏,溝壑縱橫,地形支離破碎；黃河沿岸峽谷丘陵區,谷道狹窄,巖石裸露,多懸崖陡坡。氣候屬中溫帶半干旱大陸性季風氣候，全縣溝壑密度3.15 km·km-2，土壤侵蝕模數13 500 t·a-1·km-2，是黃河中游138個水土流失重點縣之一。[1]

神木縣生態區位重要，地貌特征具有代表性，是陜西省生態環境重點建設區域。根據2016年《陜西

省神木縣林地變更調查》[2]成果，神木縣林地總面積403 583.23 hm2，森林覆蓋率31.57%。林地面積中，有林地36 661.17 hm2，占林地面積9.1%；疏林地2 325.15 hm2，占0.6%；灌木林地201 017.75 hm2，占49.8%；未成林地34 460.85 hm2，占8.5%；苗圃地211.93 hm2，占0.1%；無立木林地2 780.4 hm2，占0.7%;宜林地126 120.78 hm2，占31.3%;林業輔助生產用地5.2 hm2，占0.001%。全縣林地按森林類別劃分：公益林面積363 738.24 hm2(重點公益林地面積193 129.81 hm2)，占全縣林地面積的90.1%，商品林面積39 844.99 hm2，占9.9%。

2 規劃目標指標完成情況

林地保護利用規劃各階段目標指標完成情況如下表：

林地保護利用主要規劃目標指標完成情況

由上表可看出：神木縣林地保有量增加10 574.83 hm2，完成規劃的100.3%；森林保有量減少130.78 hm2，完成規劃的92.2%；林地保護利用結構逐步優化，重點公益林地面積減少21 550.19

hm2，重點公益林地比率47.85%；重點商品林面積減少587.22 hm2，重點商品林地比率1.88%；本次未統計林地生產力；建設項目使用林地7 994.52 hm2，超過規劃控制指標，但嚴格實行了占補平衡。

森林保有量未完成規劃指標的原因是建設項目使用林地和土地整理項目使用林地等超預期，致使特灌林地凈減少4 639.15 hm2。征占用林地定額超額的原因是神木縣能源化工基地建設加快，重點建設項目使用林地超預期。重點商品林比率未完成規劃指標的原因是神木縣林業以生態建設為主，樟子松生態用材林基地、長柄扁桃生物質能源林基地、紅棗生態經濟林基地建設面積均按公益林統計。

3 規劃實施成效

3.1 林地地位明顯提高

林地規劃的頒布實施，對現有林地進行功能區劃，解決了林地范圍不清的問題，確保了林地用途管制落到實處，通過明確林地分區、分類、分級保護利用，優化結構，調整布局，將公益林地和商品林地的保護利用措施落實到現地，為林地保護執法、開發利用提供依據。

3.2 林業建設發展迅速

規劃實施前五年(2010—2015)是神木縣林業發展史上投入建設資金最多、完成造林面積最大，林業建設成果最為輝煌的五年。完成林業投資15.6億元，完成造林面積86 333.33 hm2。林地保有量增加10 574.83 hm2，重點林業產業新建和改造紅棗示范園2 806.67 hm2，辦理征占用林地1 696宗，共計7 309.53 hm2，辦理林木采伐許可證64份，共計5 712.2 m3。呈現出增綠速度有效加快、森林質量不斷提高、生態治理成效明顯、林業產業逐步壯大、林地資源保護全面加強的良好局面。

3.3 生態環境整體好轉

神木縣各項林業重點工程的實施，有效控制了土地荒漠化、沙化的蔓延趨勢，荒漠化、沙化土地監測結果顯示，神木縣荒漠化以4.04%的減幅、沙化土地以1.4%的減幅逐步減少[3]。北部沙區沙地基本固定，中南部黃土區水土流失得到控制，沙塵暴得到明顯抑制，全縣生態環境整體好轉。

神木縣加大對縣城兩山、鐵路、公路、二村、新村和工業園區等重點區域的綠化力度，縣城區域以公園廣場綠化、街道綠化、小區綠化、庭院綠化和大環境綠化為重點，不斷改善人居環境?？h境內基本形成了點、片、網、帶相互交織的林業生態屏障，初步形成“城在林中，路在綠中，村在園中，人在景中”的綠色格局。

4 規劃實施中存在的問題

4.1 資源開發與林地保護矛盾突出

神木縣是國家重要的能源化工基地，資源開發與林地保護管理的矛盾主要表現在以下幾方面：一是行政干預和少數違法用地現象仍然存在；二是全面、有效的征占用林地前期介入機制有待進一步加強和完善；三是隨著經濟發展的加快，基礎設施等項目投入力度加大，一些線性工程項目為盡快開工建設，項目設計只針對正線，其附屬工程設計滯后，初期設計占用林地范圍、面積與后期實際需要用地出入較大，導致同一項目不能一次性辦理使用林地手續。經過多年堅持不懈的努力，林地行政案件發生勢頭有所減緩，但林地管理形勢依然十分嚴峻。

4.2 林地保護利用規劃落實存在一定的難度

縣級各部門行業規劃之間沒有很好協調，林地保護利用規劃往往與縣政府其他部門行業規劃沖突，且各部門均以自己利益為重，非林業部門為加快和推進縣政府安排的各項工作，增強縣域經濟發展活力，往往在工作中不重視林地保護利用，對林地資源保護管理造成了一定的困難。規劃實施5年，神木縣僅土地整理項目就毀林開墾4 645.12 hm2，另外林權爭議也影響規劃實施，神木縣部分集體與國有林地存在爭議，爭搶開發利用，林地資源得不到合理有效的保護與利用。

4.3 生態環境脆弱，植被恢復難度大

神木縣自然條件差，氣候干旱，降雨量少，生態脆弱。生態問題依然是制約神木縣可持續發展的突出問題之一。70年代前后，在貧瘠、水分條件差的沙地上營造的楊樹喬木林，保存率低，而且喬木林灌木化，成為“小老樹”及多代萌生林，林分質量差，林地生產力水平低。據統計全縣還有126 120.78 hm2宜林地需要進行更新治理。未綠化的荒沙荒地大多分布在交通不便的偏遠地區，氣候干燥，土壤瘠薄，造林難度大，成本高，植被恢復難度大，生態建設和沙化治理依然任重道遠。

4.4 林業建設資金投入不足

林業是一項重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態建設、林產品供給和生態文明建設的重要任務，主要依靠國家投入，但長期以來，林業建設投資一直是采取補助的形式，單位面積投資偏低的現狀沒有得到根本性改變，不能滿足市場經濟條件下造林成本的需求，造成建設質量難以保證，局部造林質量不高。神木縣林地面積占區域面積的53.6%，但總體上林地生產力低，林業產業發展相對滯后，未能形成競爭力強的產業集群，對農民增收的帶動作用沒有顯現，對經濟社會發展貢獻率較低。

4.5 規劃技術標準有待進一步完善

林地規劃及變更技術標準、軟件需要進一步完善。例如，林地變更中的樹種代碼設置與前期林地保護利用規劃不一致，在成果利用時造成一定的困難；林地變更為弄清林地變化的原因，對地類相同的相鄰圖斑不能合并，細碎圖斑較多，造成圖面凌亂，應用不方便；林地質量等級評定中交通區位權重偏低，與實際情況不符；規劃應用軟件延續性差，應用不便，兼容性差。

5 規劃修編建議

5.1 提高認識，建立責任機制

十三五生態環保規劃發布，環境首次列為約束性指標，成為政府考核的指標之一，提升了“林地保護利用規劃”的重視度?？h政府不僅要將重點放在地區經濟發展上，更要將林地資源保護提上工作日程，正確處理森林資源保護與經濟發展、短期利益與長遠利益的關系，加強對林地的保護與管理。要把規劃確定的林地保有量、森林保有量作為各級政府目標責任制考核的重要內容，保證林地保護利用規劃的落實與執行。

5.2 加強林地管理隊伍建設

林地保護利用所有工作要由“人”來完成，林業主管部門要將林地管理隊伍建設作為工作重點，強化愛崗敬業的職業精神，組織培訓，提高林地管理隊伍人員的業務能力與綜合素質，增強服務意識與管理意識，協調林業與土地、建設、農業等部門的關系，并建立完善的管理制度體系，實現林地保護與管理的規范化與制度化。

林地保護與管理工作十分繁雜，要提高林地監管的有效性，縣級林業主管部門就要將林地保護與監督職能落實到林業站、林政、森林公安、林場，要從管理上、技術上對基層單位加強指導與監督，全面明確其工作責任，建立征占用地林地臺賬，對非法占用林地案件堅決查處，絕不姑息，提高林地使用的實際控制能力。

5.3 加強生態公益林建設

生態公益林是改善生態環境、降低自然災害損失、促進經濟增長、實現社會可持續發展的重要保障。神木縣是荒漠化和水土流失的嚴重地區，生態環境脆弱，應優先公益林建設，加強公益林保護。林業工程實施中林種、樹種選擇優先考慮生態保護，適地適樹，喬、灌、草綜合發展，加大低效林改造、中幼林撫育投入，保持已有公益林生態功能不降低。生態公益林的管理與保護遵循“一主體、兩監督”的原則來進行科學分工，即:森林資源管理部門是生態公益林保護管理的實施主體;林政、森林公安對生態公益林的資源保護進行監督，嚴厲打擊各類違法使用林地行為，最大程度上降低各類違法行為對生態公益林的破壞。

5.4 建立生態補償機制

神木縣資源開發與林地保護矛盾突出，探索建立生態補償機制具有重要的示范和推廣作用。神木縣應在現有林地使用補償標準上建立長久持續的生態補償機制：以植被恢復為主，綜合土壤、大氣、水質等指標，向縣域內工礦企業征收合理的生態建設資金，用來進行造林綠化等生態建設。

5.5 加大技術創新建立交流平臺

加強林地資源管理平臺建設，加大科技支持力度，積極引進專業人才，提升林地規劃技術裝備水平及利用效率，保證技術團隊的延續性，大力推進林地資源管理系統的科技創新，及時更新系統軟件；建立林地規劃技術人員交流平臺，加大對基層技術人員的技術指導力度，保證新技術交流渠道的通暢。

建立定期的規劃實施評價與修改制度，在規劃實施和執行過程中，嚴禁擅自修改林地保護利用規劃，確需對規劃進行修改完善的，應根據林業發展情況和經濟社會的發展的實際需要，定期在實施評價、論證的基礎上進行必要的調整、修編，提高規劃的科學性和可操作性，并按規定程序報批。

1005-5215(2017)03-0091-03

2017-02-15

劉華(1967-)，男，陜西長安人，碩士，高級工程師，從事林業調查規劃工作.

S285

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2017.03.039