對《檔案法》修改草案時代背景的認識及修改建議

陳忠海

摘 要：《<中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）》是檔案立法環境、檔案法律適用環境和檔案執法環境發生巨大變化的產物。其中的立法宗旨建議修改為“為了規范檔案的形成、管理和保護行為，保障公民利用檔案的權利，促進國家和社會發展，根據憲法，制定本法”。法定檔案范圍中“應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據”建議修改為“已經歸檔和應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據”?！皺n案工作實現統一領導、分級管理的體制”建議修改為“檔案工作實行統一領導，分級、分專業管理的體制”。檔案工作原則中的“便于社會各方面利用為原則”，建議修改為“便于社會各方面和公民利用為原則”。

關鍵詞：檔案法；立法宗旨；法定檔案范圍；檔案工作體制；檔案工作原則

Abstract：“The revised draft of Archives Law of the People's Republic of China （draft submitted for approval）” is the product of the great changes in the archival legal environment of the legislation， application and enforcement. Suggesting amending the legislative purpose to “This law is formulated in accordance with the Constitution in order to regulate the formation， management and protection of archives， to protect the rights of citizens to use archives， and to promote the development of the state and society”， amending “Documents， records， and data of various forms and carriers to be archived” in the statutory scope of archives to “Documents， records， and data of various forms and carriers had been archived and to be archived”， amending “The system of unified leadership and graded management in archival work” to “The system of unified leadership and graded and specialized management in archival work”， amending “Facilitate the use of all aspects of society as a principle” in the work principle of archives to “Facilitate the use of all aspects of society and citizens as a principle”.

Keyword： Archives law； Legislative purpose； Statutory scope of archives； work system of archives； Work principle of archives

《中國檔案》2016年第7期正式公布了《<中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）》[1]?！靶抻啿莅冈诂F行《檔案法》6章27條的基礎上，新增加3章62條，刪除1條，修訂幅度很大。立法者試圖將近幾年檔案工作中出現的新問題，全部在修訂草案中予以體現?！薄白鳛橐徊坎块T基本法，《檔案法》修改事關檔案事業的全局，可謂牽一發而動全身，必須慎重行事?！薄胺駝t，將直接影響《檔案法》的權威性、嚴肅性與穩定性?！盵2]《檔案法》的修改是時代發展、社會進步和檔案事業變革的產物，但其修訂草案中的立法宗旨、規范的范圍、檔案工作體制和檔案工作原則等涉及全局，應當堅持慎重修改的原則。

1 對《檔案法》修改時代背景的認識

現行《檔案法》1988年生效，1996年第一次修訂，距今已經20余年。在這20余年間，《檔案法》的立法環境、法律適用環境和檔案執法環境都發生了巨大的變化，《檔案法》的修改顯得十分迫切。

1.1 檔案立法環境發生了變化?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是國家的根本大法。在檔案立法的過程中，立法者必須認識到“《憲法》是《檔案法》立法的基礎和依據”[3]，“《憲法》的規定，是制定檔案法律、法規和規章的根本依據”[4]?！稒n案法》的立法與修改必須服從于《憲法》。并“嚴格依據《憲法》的規定，對《檔案法》調整范圍進行全面認真的梳理”[5]。

現行《憲法》為1982年憲法，并歷經1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂。1988年修訂了兩條，即《憲法》第十一條增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理?！薄稇椃ā返谑畻l第四款：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓?！?993年《憲法》修訂了九條，其中四條都與《檔案法》有關，最主要的一條是確立社會主義市場經濟體制?！稇椃ā返谑鍡l：“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用，保證國民經濟按比例地協調發展?！薄敖谷魏谓M織或者個人擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃?！毙薷臑椋骸皣覍嵭猩鐣髁x市場經濟?！薄皣壹訌娊洕⒎?，完善宏觀調控?！薄皣乙婪ń谷魏谓M織或者個人擾亂社會經濟秩序?！?999年《憲法》修訂了六條，其中四條與《檔案法》有關，最主要的兩條是依法治國與非公有制經濟?！稇椃ā返谖鍡l增加一款，作為第一款，規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！薄稇椃ā返谑粭l：“在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟，是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益?！薄皣彝ㄟ^行政管理，指導、幫助和監督個體經濟?！薄皣以试S私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理?！毙薷臑椋骸霸诜梢幎ǚ秶鷥鹊膫€體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分?！薄皣冶Ｗo個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理?！?004年《憲法》修訂了十四條，其中四條與《檔案法》有關，最主要的一條是《憲法》第十一條第二款“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理?！毙薷臑椋骸皣冶Ｗo個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理?！?

現行《憲法》已經修訂了四次，其中每次修訂的內容中都有與《檔案法》相關的條款。但是，《檔案法》除了1996年做了小幅修改后就再也沒有修改過?！?982年《憲法》自施行32年來，在確定我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，國家實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，國家保護公民合法私有財產不受侵犯等四次重大修改后，已與《檔案法》制定時的背景有較大的改變。因此，《檔案法》修改首先就應依據《憲法》的規定進行調整，特別是在涉及檔案所有權及處置上，必須要依據《憲法》精神，既不能與《憲法》相違背，又必須依據1982年《憲法》2004年修訂后的精神做出相應的規定?！薄啊稒n案法》從大方面必須依據《憲法》，對調整檔案事務的方面不能有遺漏，要覆蓋各個方面（方面不能少、內容不能漏）；也不能違背《憲法》，即不能規定與《憲法》不同的要求。特別是2004年《憲法》關于‘國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和‘公民的合法的私有財產不受侵犯的規定，《檔案法》違背之處必須加以修改?！盵6]“在《憲法》對非公有制經濟先后進行4次重大修改的情況下，《檔案法》至今沒有修改，其檔案法律定義仍然‘禁錮在‘國有檔案范疇，從這一點來看，《檔案法》明顯滯后于《憲法》?！盵7]很顯然，《檔案法》的修改勢在必行。

1.2 法律適用環境發生了變化?，F行《檔案法》1987年頒布，同年，中國共產黨第十三次全國代表大會提出了“社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制”的觀點，這也是我國社會主義市場經濟體制的探索時期提出的社會主義市場經濟體制的雛形。雖然在1987年提出了“社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制”的觀點，但對1987年頒布的《檔案法》并沒有太大的影響，1987年頒布的《檔案法》基本上還是計劃經濟的產物?！艾F行《檔案法》還帶有明顯的計劃經濟特征?！盵8]

1993年—2002年為我國社會主義市場經濟體制建立時期。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會正式確立“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，勾畫出社會主義市場經濟體制的基本框架。在這種情況下，1996年《檔案法》進行了第一次修改，此時離1987年頒布《檔案法》僅僅過了不到10年。對于1996年的《檔案法》修改，全國人大法工委副主任喬曉陽講道：“這次修改主要針對三個方面的問題：一是為適應社會主義市場經濟條件下檔案管理出現的新情況，增加了必要的規定，如國有企業在轉制過程中檔案的轉讓問題，集體或者個人所有的檔案出賣問題等。這類問題的實施主要由國家檔案局制定具體的規定及辦法。二是強調了檔案的利用，雖然利用這一方面修改的文字并不多，但是表明國家對檔案的利用問題是非常重視的，突出了檔案館在開放檔案中的職責。三是強化了檔案行政部門的管理手段，賦予了檔案行政管理部門行政處罰權?！眴虝躁栠€強調：“應當說明的一點是，這次《檔案法》的修改，只是對當前非改不可的問題作了修正，并不是說通過這次修改現在檔案管理中的一切問題都解決了，有些問題希望同志們在工作中繼續加強研究?！盵9]

2003年至今為我國社會主義市場經濟體制完善時期。2002年10月中國共產黨第十六次全國代表大會宣告，我國社會主義市場經濟體制初步建立。2003年召開的中國共產黨十六屆三中全會，通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，標志著中國經濟體制改革進入完善社會主義市場經濟體制的新時期。中國共產黨十八屆三中全會指出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，非常清晰地闡明了在新的歷史起點上完善我國社會主義市場經濟體制的總體思路。這時離現行《檔案法》頒布已經30年了，離《檔案法》的第一次修改也已經20年了。從《檔案法》的修改歷程與我國社會發展的歷程中，可以看出，《檔案法》頒布這30年正是我國由社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的時期，尤其是在后20年我國社會主義市場經濟體制完善時期，我國各個方面和領域都發生了翻天覆地的變化，《檔案法》適用的環境也發生了翻天覆地的變化，“社會主義市場經濟的充分發展，極大地改變了社會生活的面貌，檔案工作的對象、領域和環境發生了深刻變化，一些新的經濟形式和社會組織進入檔案領域，現行《檔案法》缺少相應的管理措施?！盵10]《檔案法》已經不能適應社會主義市場經濟體制環境，《檔案法》的修改是順勢而為。

1.3 檔案執法環境發生了變化。社會主義市場經濟是法制經濟，不僅需要健全的法制體系，需要適應社會主義市場經濟體制的法律，更需要維護社會主義市場經濟體制并能有效執行的法律。社會主義市場經濟體制要求行政管理部門要依法行政，也就是通過依法行政來維護社會主義市場經濟體制穩定和健康發展。當然，要做到依法行政，更需要與依法行政相適應的法律，使依法行政有法可依。

1999年修訂的《憲法》第五條增加了一款，規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出：“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定?！币婪ㄐ姓羌s束政府工作人員避免出現違法行政，以免對社會和人民群眾造成嚴重后果，同時也是在公平、公正、公開的情況下保護廣大人民群眾的根本利益。一方面，各級政府機構以法律為依據管理各種事務，要求公民、法人或其他組織依法享受權利、履行義務，對那些不能夠正當行使權力和不能夠很好履行義務的人追究法律責任。另一方面，政府機構工作人員也必須依法管理各項事務，在行使行政權力時，必須以法律為準繩，以事實為依據，必須用法律這把尺子衡量是非對錯，而不是由行政管理者的主觀意識所決定。行政權力必須在法律允許的范圍內使用，絕對不能夠越權或者違法施政。法律約束被管理的公民，同時也約束行使行政管理的國家公務人員。依法行政是行政管理為人民服務的切實保障。

1978年，中國共產黨第十一屆三中全會確立“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針，是“依法治國”的1.0版。中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”新十六字方針則是“依法治國”升級版的2.0版?！坝蟹梢馈本褪且⒔y一、完備、科學的法律體系和制度，即立法能夠適應不斷發展的經濟、政治、文化和社會生活的需要，及時對各種社會關系進行規范。法律規范應當明確、肯定、具體，具有可操作性?！八^科學立法，是指立法過程中必須以符合法律所調整事態的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件?！盵11]

中國共產黨第十八屆三中全會提出：推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。中國共產黨第十八屆四中全會又提出了“權責法定”的要求，即各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序的法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。中國共產黨第十八屆四中全會還提出行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行權力清單制度，體現了法治政府對行政主體行使權力的要求。

不論是社會主義市場經濟體制的完善需要健全的法制體系，還是《憲法》規定要求依法治國，抑或是中國共產黨強調要依法行政、推行權力清單制度，都說明檔案行政管理部門行使行政管理的環境變化了，也就是檔案行政執法的環境變化了，這就要求檔案行政管理部門要依法行政、依法行使檔案行政管理權。這在客觀上也就需要一部適應社會主義市場經濟體制、規范檔案行政權力、保證檔案行政權責相當的《檔案法》。顯然，現行《檔案法》是不能適應這一要求，不能承擔這一任務的一部法律?！稒n案法》的修改恰逢其時。

2 關于《檔案法》修訂草案中幾個主要問題的修改建議

2.1 立法宗旨?！靶姓ǚ褐赣嘘P國家行政管理的法律、法規。行政法有一般行政法和特別行政法之分?！薄耙话阈姓ǎ褐妇哂幸韵聝热莸姆煞ㄒ帲阂幎▏倚姓芾淼幕驹瓌t、方針、政策；國家機關及其負責人的地位、職權和職責；國家機關工作人員的任免、考核、獎懲；有關行政體制改革和提高行政機關的工作效率等等。特別行政法：指規范各專門行政職能部門如教育、民政、衛生、統計、郵政、財政、海關、人事、土地、交通等方面的管理活動的法律、法規?！薄靶姓ㄅc刑法、民法一樣，是現代法律體系中的三大基本法律部門之一，在我國社會主義法律體系中具有極其重要的地位。行政法的作用概括起來主要表現在以下三個方面：1.維護社會秩序和公共利益；2.監督行政主體，防止行政權力的違法和濫用； 3.保護公民、法人或其他組織的合法權益?！盵12]

《檔案法》屬于行政法中的特別行政法，也稱部門行政法，應當彰顯或突出行政法的基本作用?！稒n案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第一條“為了加強檔案的形成、管理、保護和利用，服務和促進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法”，其中“加強”一詞是規范性文件的目的表述，不是規范的法律語言。建議修改為：“為了規范檔案的形成、管理和保護行為，保障公民利用檔案的權利，促進國家和社會發展，根據憲法，制定本法?！痹谶@里，用“規范檔案的形成、管理和保護行為”的表述，體現了法律的基本功能；用“保障公民利用檔案的權利”的表述，則彰顯了時代精神和特征，同時有利于促進利用服務工作的開展；用“促進國家和社會發展”的表述，涵蓋國家和社會，顯然要比“服務和促進國家治理體系和治理能力現代化”的表述全面，內涵也更加豐富。這些都充分顯示了《檔案法》應有的立法宗旨，體現行政法處理政府與社會關系的基本職能，更能使《檔案法》成為制定其他相關法律法規依據的母法。當然，《檔案法》需要規范檔案的形成、管理和保護行為，更應當是規范檔案行政管理行為，約束檔案行政權力的基本準則。但是，由于歷史的原因，現行《檔案法》更像一部檔案館法，而不是一部完全意義上的行政法?，F行《檔案法》中的27條條款，直接涉及檔案館行為的就有12條之多，而直接涉及檔案行政管理部門行政管理行為的只有7條。顯然，現行《檔案法》難以達到行政法的要求，也難以起到規范檔案行政權力的作用。時代的發展，需要我們對現行《檔案法》進行科學的修改，以適應變化了的檔案行政執法環境，進而保障檔案行政管理部門真正能夠做到有法可依、依法行政。

2.2 法定檔案范圍?！稒n案法》修訂草案第一章總則第三條：“本法所稱的檔案，是指機關、團體、企業、事業單位，其他組織和個人在各項工作和活動中形成的，對國家、社會和單位、個人具有利用價值，應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據?！?“應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據”中的“應當歸檔保存”更多是指即刻或將要發生的一種應然狀態和實際，對已經發生的狀態和實際缺乏概括，建議將其修改為“已經歸檔和應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據”。

2.3 檔案工作體制和原則?！稒n案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第六條“檔案工作實行統一領導，分級管理的體制”，建議修改為“檔案工作實行統一領導，分級、分專業管理的體制”。分級、分專業管理是不少行業，包括檔案行業長期行之有效的管理體制，我們謂之“條塊結合”的管理體制。這種客觀存在需要我們予以明確，以便使檔案工作體制的表述和《檔案法》修訂草案（送審稿）第二章檔案機構及其職責第十一條“國家行業或者專業主管部門，根據檔案法律法規的要求，在其職權范圍內負責本系統或者本專業的檔案工作的管理”相銜接。

《檔案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第六條“檔案管理以維護檔案的真實、完整、準確、安全，便于社會各方面利用為原則”中的“便于社會各方面利用為原則”，建議修改為“便于社會各方面和公民利用為原則”。增加“公民”一詞，一是與《檔案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第一條中的“保障公民利用檔案的權利”相一致，同時彰顯“以人為本”“為民服務”的立法思想和立法理念。

如果對上述三條作出修改，《檔案法》修訂草案中的相關內容也會得到相應的修改。這對完善《檔案法》修訂草案來說，應當是一種進步的做法。

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