新形勢下房地產估價制度改革探討

王勝斌

我國的現行房地產估價制度，是從1992年原建設部發布《城市房地產市場估價管理暫行辦法》 （建房〔1992〕579號）開始逐步建立起來的。主要包括房地產估價師執業資格考試制度、房地產估價師注冊執業制度、注冊房地產估價師繼續教育制度、估價機構資質等級管理制度、信用檔案管理制度、房地產估價行業自律與政府監管制度等?，F行房地產估價制度在國企改革、房屋征收、課稅、司法鑒定、金融貸款抵押等領域，為促進房地產交易與市場競爭公平，維護房地產市場秩序穩定以及防止國有資產的流失，優化資源配置，維護公共利益，保護房地產權利人合法權益等方面，發揮了重要作用。

然而，經過近20多年的運行，房地產估價制度雖然也在不斷地調整和完善，但與當前快速變化的新形勢還是難以適應，需要深化改革。

一、房地產估價制度深化改革的動因

1. 《資產評估法》的出臺，推動房地產估價制度必須改革

新出臺的《資產評估法》按照市場化改革方向，對現行的估價制度進行了重大突破?！顿Y產評估法》去門檻、明責任，規范評估師和評估機構的從業行為，降低評估機構的運行成本，提高評估機構運營效率。打開了限制評估機構發展的桎梏，按照市場化規則，引領評估機構及評估專業人員真正成為市場的主體?！顿Y產評估法》作為評估行業的基本法，其所做出的規定，雖然還存在一些不盡如人意，或者說是有待探討的地方，但房地產估價行業必須遵守?，F行房地產估價制度與《資產評估法》的規定有許多地方不一致，除《房地產管理法》特別規定外，應當依法做出調整。

2.國家深化行政體制改革的政策，鞭策房地產估價制度改革

近年來，基于市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的改革方向，國務院堅持簡政放權、放管結合、優化服務，努力營造大眾創業，萬眾創新的局面。分批次取消了資產評估師、土地估價師、礦業權評估師、保險公估從業人員的職業資格準入。房地產估價的資格準入雖仍得以保留，但已釋放出明確的改革信號。國家還積極穩妥推進行業協會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會的職能邊界，鼓勵行業協會參與制定相關立法、行業數據統計等事務。發揮行業協會在行業指南制定、行業人才培養、共性技術平臺建設、第三方咨詢評估等方面作用。國家深化行政體制改革的舉措，推動房地產估價制度必須加快改革步伐，與國家改革大趨勢相適應。

3.我國經濟進入新常態，形勢倒逼估價制度改革

在經濟新常態下，國家經濟進入中高速增長時期，特別是在房地產領域，那種大拆大建、超高速增長的時代已經結束。伴隨而來的是房地產評估需求總量急劇減少，評估市場急劇萎縮。然而，我國目前擁有房地產估價機構5500家，注冊房地產估價師5.4萬人，估價從業人員近30萬人，房地產估價師隊伍還在以每年幾千人的速度不斷增加，并且沒有建立起符合市場規則的退出機制。房地產評估市場的現狀是僧多粥少，競爭慘烈。行業面臨產能過剩，需要解決去產能問題。如果不進行改革，優化評估產能，將可能會使評估行業成本高企，利潤下滑，甚至可能會出現無序競爭的局面，危害行業的健康發展。

4.房地產估價制度的缺陷，需要靠改革來解決

一是估價師考試報考條件關于“工作經歷”“相關學歷”的限制，使得應屆大學畢業生不能報考估價師，降低了應屆大學畢業生的就業意愿，估價行業從源頭上缺少新鮮血液，難以吸引和培養高端人才，提高評估隊伍素質。二是估價師沒有水平評價，專業水平無梯度顯示，降低了專業水平與服務機會的關聯性，難以在市場競爭中形成專業水平越高，獲取評估業務機會越多的良性競爭局面。三是估價機構的資質等級管理制度存在弊端。四是估價行業自律還沒有完全到位。五是公平良序向社會提供房地產估價服務局面沒有完全形成。

二、當前房地產估價制度改革的主要舉措

1.完善房地產估價從業人員準入和退出制度

《城市房地產管理法》規定實行房地產價格評估人員資格認證制度?！顿Y產評估法》出臺后，應當處理好普通法與特別法的關系，進一步完善房地產估價從業人員執業準入制度。

一是對于房地產評估，無論是法定業務還是非法定業務，估價人員都必須取得房地產估價師職業資格并經注冊后方可執業。各類房地產估價業務都要由2名以上注冊房地產估價師承辦和簽署房地產估價報告；二是合理確定估價師專職和兼職，對于內部提前退休、下崗待業、符合政策的離崗創業人員，在估價師執業注冊時，對人事檔案存放及社保證明等注冊要件靈活做出安排，不宜規定過死。同時，要創造條件，允許符合兼職條件的估價師從事估價業務，最大限度地激發創業活力，營造大眾創業局面；三是制定行業發展規劃，實行評估人員總量控制，根據社會需求，發展估價師隊伍。在此基礎上，一方面，敞開入口，完善估價師考試制度，降低準入門檻。取消工作經驗限制，將房地產估價師實踐經驗后置考核。取消報考的相關專業條件限制，“求才不問出身”，讓所有人都站在同一起跑線上。另一方面，設立出口，建立常態化的估價師退出機制。通過公平競爭等方式，淘汰職業道德不佳、專業能力不合格的估價師。

2.建立梯度遞進的估價師隊伍

房地產估價行業是小行業，卻是精英人的行業。即便如此，估價師之間的專業水平和綜合能力也還是存在較大差異的。這種差異，顯示出估價服務水平和能力的優劣，因而應當對估價師細分差異，梯度體現能力水平。細分標準為：通過相應級別的繼續教育；發表專業文章，或進行估價專業課題研究；房地產評估業務經驗年限；估價報告評審成績；執業信用記錄；對估價職業特殊貢獻；經由地方房地產估價行業協會推薦等。實行估價師水平細分，是對房地產估價師估價水平的深度評價，是房地產估價服務市場真正實現良性競爭，優勝劣汰的一個重要抓手。此項工作可以由行業協會完成，并將細分結果向社會公示。以便于估價需求方辨識，從而能使之以估價師專業服務能力為導向，選擇評估機構。

3.建立房地產估價機構備案制度

根據《資產評估法》的規定，對房地產評估機構不再實行資質核準，而改為備案管理制度。這一規定符合國家行政審批制度改革精神，符合簡政放權、放管結合的改革方向。房地產評估機構備案的要件，應當是滿足《資產評估法》第五、十五、十六、十七條規定要求。對于符合備案條件的，核發統一制式的備案證明，并向社會公告。備案證明是評估機構具備房地產評估資質的證明文件，沒有取得備案證明的，不得開展房地產估價活動。當下的關鍵，是處理好資質核準與備案管理的銜接工作。同時，解決好新設綜合性評估機構的備案時限問題。

4.規范以報告審核為核心的房地產評估機構質量控制制度

應當說，過去大多房地產評估機構都已經建立了質量控制制度，但表面化嚴重，形式大于實質。對被追訴而承擔法律責任的評估報告的出具過程研究發現，出現問題的一個主要原因是各級審核缺少問題導向，職責不清，主體責任不明確，沒有起到層層把關的作用。值得注意的是，《資產評估法》和《房地產估價規范》都把評估審核作為一項必經的評估程序，評估機構沒有履行評估報告審核，就已經違反法定程序，確認存在過錯；履行了評估報告審核，一旦出現問題，參與審核人員都將承擔相應責任。規范房地產評估機構質量控制制度，厘清各控制層級的職責范圍，落實責任主體，具有迫切性和法律意義，不容忽視。針對房地產評估質量控制的缺陷，可以由行業協會對評估機構的質量控制基本制度加以規范、指引，各機構再結合本機構實際，制定實施細則。

5.探索法定業務房地產評估報告備案制度

房地產估價報告備案，是對估價機構和估價師進行監管的有力舉措，其意義不言而喻。但是，評估報告數量龐大，全部備案工作量大、時限不好把握，容易干擾評估機構的正常業務，既沒必要，也影響監管效率。鑒于法定評估業務涉及對國有資產和公共利益的特殊保護，對這類評估報告有必要特殊監管，強制實施備案管理。對房地產評估業務按照法定評估業務和非法定評估業務進行梳理，將法定評估報告分離出來，可以大大減輕備案工作量，為利用有限資源開展備案工作提供了可能，也易為備案雙方所接受。

6.健全估價機構信用管理制度

建立信用公示制度和誠信獎勵、失信懲戒機制，有利于政府職能轉變，營造公平誠信的市場環境。一方面，將評估機構的基本信用信息不做主觀評價，客觀真實地向市場展示，由市場主體自我評判、甄別、選擇評估合作伙伴，體現出市場在評估資源配置中的決定性作用。另一方面，將記錄的房地產評估機構執業行為的信用信息按優劣分類，建立誠信“紅名單”和嚴重失信“黑名單”，由行業監管部門根據記錄的信用狀況，依法采取獎勵性或懲戒性措施。同時，通過各種媒介，及時向全社會公開披露。從而向市場發出明確信號，引導評估市場向有序競爭，優勝劣汰方向發展。

7.推廣評估專家鑒定制度

評估結果客觀公正，是評估行業存在的根本。而認定評估結果是否客觀公正，要有一個評判機制。實踐證明，專家鑒定制度作為房屋征收補償價值異議的救濟手段，起到了定紛止爭的作用。應當將這一制度推廣到所有房地產估價業務的異議救濟中，使之成為一項基本的估價救濟制度。特別是在涉及房地產評估的司法審判、行政處罰、糾紛調解中，應當以專家鑒定意見做為認定評估結果客觀真實與否，是否存在重大遺漏的重要依據，避免以單一評估機構的鑒定意見做為標準，去評判另一評估結果對錯這一證據采信上的不公正現象。

8.設立房地產估價行業協會省級常設機構

目前，各級行政機關與行業協會脫鉤工作已經基本完成，行政機關不能再對行業協會的工作一手包辦。行業協會必須在不增加會員負擔的前提下，自身強大起來，以自己的行為能力完成職責。由于今后將以綜合性評估機構為市場主體，設區市一級專業的房地產評估機構不會很多，協會在設區市一級組建，在人員和經費上都有困難。按照《資產評估法》相關要求，估價行業協會被賦予的職責很多，任務繁重，很難由設區市一級組建的協會完成。因此，協會設立的層級應當上移到省，成立省級常設機構。由于會費可以集中使用，有條件設立專職人員，具體從事協會的工作，其工作經費能夠得到保障。

房地產估價行業協會應當和有關評估行業協會建立溝通協作和信息共享機制，根據需要制定共同的行為規范，對不同專業評估準則的交叉性條款中不一致的地方，進行統一規定。對執業、懲戒等相關信息實現共享，促進評估全行業協調、有序發展。

9.構建房地產評估數據平臺

《資產評估法》是從經濟鑒證的角度規范資產評估行為的。它要求評估機構和估價師必須對評估資料進行核查驗證，確保評估資料的真實性、準確性和完整性。這是一項很高、很嚴厲的要求，目前還缺乏操作的客觀條件，也沒有法律保障。即便是估價師再勤勉盡責，也難以保證不出紕漏。評估機構和估價師因此而面臨著很大的法律風險。為此，評估行業監管部門或者是行業自律組織，應當建立一個權威的房地產評估數據平臺，采集、整理、分析房地產評估所需的數據和參數，向房地產評估機構和估價師開放服務，提供權威支撐。從而盡可能縮小評估資料相關工作范圍，減輕核查驗證的壓力。應當說，這是保障評估機構和估價師依法開展業務，維護其合法權益的一個重要舉措。構建房地產評估數據平臺面臨不少困難，如信息采集渠道、手段的確立及法律支撐，如何既要確保評估資料的真實、準確和完整，又要不侵害信息相關人的隱私權和商業秘密等。這些問題，都需要在構建房地產評估數據平臺的過程中研究解決。

10.強化政府監管職能，努力創建公平的市場競爭機制

一是進一步落實房地產價格評估制度；二是強化事中事后執法檢查監督；三是完善監管成果公示和聯合獎懲制度；四是依法修訂房地產估價規范和標準；五是建立估價執業風險管理制度。

陳品祿/責任編輯