法治視角下農民工勞動權益保障研究

張靜+馮立峰

摘 要：隨著經濟社會發展，城鄉一體化進程不斷加快，農民工群眾的數量不斷增加，農民工的勞動權益保障問題成為社會關注的熱點難點問題。在社會生活中，農民工勞動權益保障嚴重缺失，造成農民工的權益受損。黨的十八大和十八屆四中全會以來，黨中央加大了依法治國的力度。農民工勞動權益受損對實施依法治國方略產生不良影響，也會影響社會和諧穩定和全面建成小康社會的奮斗目標實現，因此，以法治視角分析原因，提出解決農民工勞動權益保障問題很有必要性。

關鍵詞：法治；農民工；勞動權益保障

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）04 — 0121 — 03

農民工是指具有農村戶口但在城鎮務工的勞動者。改革開放以來，大批農民進入城市，逐漸形成了亦工亦農的農民工群體。目前農民工總量已達2.7億人，已成為城市社會群體的重要組成部分。農民工為我國經濟社會發展做出了突出貢獻。但農民工就業機會不平等、工資被拖欠、勞動安全衛生條件差等問題一直很突出，形勢嚴峻。2012年11月，黨的十八大提出“全面推進依法治國”，2014年10月，黨的十八屆四中全會第一次提出了“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”這一重大論斷，這為在法治軌道上研究解決農民工勞動權益保障問題提供了目標和方向。

一、農民工勞動權益保障缺失的主要表現

農民工勞動權益，是指農民工這一特殊社會群體，作為公民應該享有的權益和在從事非農業生產勞動中所應該享有的與“城市工”、其他勞動者同等的一切勞動權益?！?〕按照我國《憲法》第 42 條第 1 款規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務?！薄秳趧臃ā返?3條規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利?！鞭r民工作為勞動者，享有憲法和法律賦予的勞動權利，這是農民工勞動權益保障的核心內容。從法治視角看，涉及農民工勞動權益保障較以前有所改善，但當前新老問題交替出現，原因錯綜復雜，形勢還很嚴峻。主要表現：一是平等就業權受到鉗制。就業范圍受限制。有些地方政府出臺限制性政策或條件，禁止農民工進入特定領域務工，農民工只能從事勞動條件差、勞動負荷重的工作〔2〕。而且自主擇業余地不大，農民工進城務工需要辦理各種證件，用人單位采取非法收費或扣留證件等形式限制農民工自由擇業。二是獲得勞動報酬權缺位。工資拖欠嚴重。根據國家統計局發布2015年農民工監測調查報告，2015年被拖欠工資的農民工平均為9788元，比上年增加277元，增長2.9%。每到年關將至，農民工討薪永遠是新聞焦點。三是休息休假權無法保障。農民工很少休息，幾乎每天都在勞動，沒有假期。有些用人單位甚至一年不放假，有病請假要扣工資。一些經濟發展比較快的地區，用人單位為追求更多的利潤，強迫農民工加班加點的現象屢見不鮮。四是勞動安全保護權缺位。有的用人單位為降低用工成本，對勞動安全衛生設施不及時更新。有的剝奪了農民工依法享有的職業病知情權，而是把防護費用變成了隱性利潤。還有的以經常換人或發放一些簡單勞保用品的方法，偷梁換柱，逃脫法律責任。農民工安全衛生防范意識差，存在僥幸心理，導致沒病得病、小病成大病。五是享受工傷保險等社會保障權利不夠。當前，因我國社會保障起點對象是城鎮居民，針對農民工的險種少、水平低。多數用人單位不愿意承擔保險費用。農民工如果遇到工傷事故、重大疾病，借助社保來擺脫困境不現實。如以工傷醫療費用支付為例，首先由用人單位支付，然后農民工自己支付，之后才是社會保險部門支付，其中多數用人單位僅支付基本醫療費，社會保險部門支付僅為整個醫療費的1/10左右，絕大部分由農民工自行支付，如果沒錢，治療只能停止。接受職業技能培訓權受限，用人單位職業培訓不給力。六是提請勞動爭議處理權難落實?！秳趧臃ā穼趧訝幾h“先裁后訟”，和民事案件中“誰主張誰舉證”的規定，讓農民工在勞動爭議中處于不利地位。勞動爭議仲裁缺乏權威性和公信力，農民工很難通過勞動仲裁達到解決問題的目的。

二、農民工勞動權益保障缺失產生的原因

農民工勞動權益保障缺失的原因是多方面的，有政治、經濟、文化、社會和體制機制等因素，但從落實社會主義法治理念，推進依法治國視角考慮，在涉及農民工勞動權益保障的立法、執法、司法、守法等方面也存在很多問題。

1.勞動立法不健全?，F行的《勞動法》針對性不強。如《勞動法》規定用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務，但沒有詳細規定如何操做，使農民工權益很難得到制度保障?！秳趧臃ā愤€規定用人單位與勞動者建立勞動關系時，要以書面形式簽訂勞動合同。但沒有規定不簽訂合同或簽訂合同不夠規范，法律后果是什么，這給用人單位規避簽訂勞動合同留下了漏洞?，F行的以《勞動法》為主的勞動法律法規體系，沒有專門針對農民工這一群體做出特別規定，而是把農民工等同于普通勞動者來規范，導致法律規章適應性不強，象征意義大于實際意義。

2.勞動執法不規范。多數地方政府對農民勞動權益保障問題不夠重視，工作沒有計劃性長遠性。有的認為農民工流入城市會帶來很多城市病，是城市的不和諧因素。有的還認為開展經常性的勞動執法監察，會破壞經濟發展環境，導致用人單位受規范程度不夠。有的對用人單位侵害農民工勞動權益的行為，以保障地方經濟發展為名，持放任態度，滋長了囂張氣焰。勞動執法監察疲軟。監察手段落后，沿用過去現場查看、接案調查、公布舉報電話等傳統方式進行，工作缺乏實效性，深入不下去。勞動執法行使的是行政處罰權和處理權，沒有強制執行權，當遇到企業轉移財產等情況，沒有制約手段，難以滿足農民工的訴求。勞動監察期限過長，最長可長90個工作日，導致很多問題拖而不決。勞動執法隊伍整體素質不高，力量不足，很多時候是被動工作或“單打獨斗”，工作沒有力度。缺乏監督機制，對執法行為缺乏社會監督、輿論監督和管理服務對象的監督。

3.勞動司法不到位。按照《勞動法》規定，勞動爭議需要“先仲裁后訴訟”，除涉案金額較大的工傷外，多數農民工都會選擇勞動仲裁，不服仲裁結果，走訴訟程序的情況也不多。如果走訴訟程序，勞動爭議案件按照“誰主張誰舉證”的原則，農民工作為原告負有舉證責任，但因為素質能力和知識水平欠缺，占有社會資源上又不具備優勢，舉證困難或無證可舉，導致農民工在訴訟中處于劣勢。法院審理涉及農民工案件沒有特定簡易程序，沒有設置專門法庭，處理農民工勞動爭議案件專業化程度不高、效率低下。仲裁和訴訟結案時，農民工如果敗訴，空耗時間和資金、如果勝訴，往往無法執行。農民工維權成本高、時間長、風險大的現實，讓許多農民工望而卻步。此外，對農民工法律援助、司法救助和法制宣傳不到位等問題也很突出。

4.勞動守法不嚴格。企業違法成本低?！秳趧臃ā穼τ萌藛挝贿`法行為的處罰手段有責令改正、罰款，只有造成嚴重后果，才承擔刑事處罰責任。這給用人單位“小錯不斷、大錯不犯”提供了借口，也存在個別行政機關以罰代管問題。用人單位經常在與農民工簽訂試用期勞動合同上做文章、設圈套?！秳趧臃ā芬幎ㄓ萌藛挝粦杂霉ぶ掌?，試用期之前與勞動者簽訂勞動合同。但實際上用工單位大多都在試用期滿后與農民工簽訂勞動合同，有的甚至過了試用期也不主動簽勞動合同，對簽勞動合同模糊處理，能推則推，最后不了了之，如果出了問題，農民工因沒有勞動合同為證，處于不利局面。還存在個別企業無視法律規定，對農民工侮辱、體罰、毆打等情況。農民工維權意識差。大部分的農民工文化素質不高，普遍缺乏法律知識以及維權意識，當權利受到侵害時，根本不知道該怎樣去救濟，有的甚至不知道有哪些權〔3〕，這客觀上助長了企業的不法行為。工會作用有限。但很多企業沒建立工會，即使有工會，也沒有農民工成員，對農民工來說，工會形同虛設。發生勞資矛盾時，工會立場模糊，息事寧人，不愿觸及矛盾，即使企業有過錯時，工會也不敢表明立場，農民工不滿意，對工會處理問題也沒信心。

三、加強農民工勞動權益保障的對策

從法治視角看農民工勞動權益保障問題，研究提出了解決問題的對策和措施：即以憲法和《勞動法》等現行法律法規為依據，以積極解決農民工勞動權益保障問題為目標，以貫徹落實法律至上、以人為本、公平正義、統籌兼顧、循序漸進為原則，充分發揮權力機關、行政機關、司法機關以及工會、共青團、婦聯以及社區等其他組織作用，不斷提高農民工自主維權的素質和能力，形成農民工勞動權益保障齊抓共管新格局。具體措施如下：

1.健全勞動法律法規體系。一是建立違憲法律責任追究制度。對《勞動法》、《勞動合同法》《就業促進法》等部門法規定不夠明確的情況，允許援引憲法條文的原則性規定，作為執法依據，進行責任追究，推動實現農民工勞動權益保障法治化。二早建立違憲法律法規審查制度。立法機關要提高監督效率，嚴格監督標準，確保監督效果。對涉及農民工的的規范性法律文件嚴格審查，涉嫌違憲違法的堅決不予批準或者修改撤銷。對發現的歧視性、排斥性規定，及時進行修改或廢止。三是制定農民工勞動權益保障法。有針對性的出臺有關農民勞動權益保障的法律規定，把原有法律中的原則性規定，細化為可操作的措施和條款，突出對波及農民工勞動權益保障中的熱點難點問題進行調整規范，做到有法可依，有法能依。四是健全勞動法相關法律法規。在完善現有法律法規的基礎上，研究制定《農民工工資保障條例》、《集體合同法》、《勞動標準法》等配套勞動法律法規，推動農民工勞動權益保障長效化、規范化。

2.完善勞動執法體系。一是更新執法觀念。樹立依法履職盡責觀念、法律面前平等思想，充分尊重和平等對待農民工。在制定政策、規劃執行和財政預算等方面充分考慮，適當安排，做到以人為本。二是健全監督機制。加強人大監督和自我監督，發揮上級監督作用、綜合運用社會監督、輿論監督和農民工監督，形成監督氛圍，確保依法行政，公正執法。三是建立問題快速反映機制。探索利用現代科技手段，對重點企業進行遠程監管，制定監管細則，暢通監管渠道，確保實時監控，發現問題第一時間處理。四是建立多部門聯動機制。確定牽頭單位，發揮勞動監察、工商、城管、公安、司法等部門的綜合優勢，一同研究農民工問題，提出解決問題辦法，提高全面性。五是加大執法力度，突出監察重點，關注建筑、餐飲、制造等農民工人數較多行業、關注工薪、勞動安全衛生、工傷保險等關鍵問題和以往有過拖欠工資、收取保證金等劣跡的企業，加大執法監察力度。六是充實執法隊伍，提升執法人員素質和能力，加大考核力度，形成嚴肅獎罰管理機制，培養執法人員文明執法、嚴格執法的自覺行動。

3.健全公正司法體系。一是改革“先仲裁，后起訴”制度。改革解決勞動爭議，必須“先仲裁，后起訴”的制度，允許農民工可選擇使用，或裁或審，或者不服仲裁再起訴都可以。二是實行“舉證”倒置。法院在審理農民工為原告的勞動案件時，農民工除對其作為勞動者的身份和勞動爭議事實進行舉證外，其他事實舉證責任倒置，由用人單位舉證，保護弱勢的農民工，約束強勢的用人單位。三是設立獨立法院或法庭，設立由法官和相關專門從業人員中的精英組成的專門勞動法院或是勞動法庭，依照專門的勞動訴訟程序處理勞動爭議。四是建立健全法律援助制度，建立農民法律援助中心，為農民提供法律咨詢、代擬法律文書、非訴訟調解等法律援助。實現農民工訴訟費減免常態化，對農民工追討欠薪案件，免收訴訟費用。五是建立健全法制宣傳機制，在農民工中開展普法宣傳教育，要采取淺顯易懂的方式，引導他們增強法制觀念，知法守法，學會利用法律武器、通過合法渠道維護自身權益。

4、搭建多方維權體系。一是成立農民工維權協會。由地方政府主導，以本地勞動力轉移中心為單位，成立農民工維權協會，負責對農民工維權工作的統一領導、指導協調，制定相應的工作計劃和規章制度，統籌規劃，監督檢查，從體制和機制上確保農民工維權工作的正常開展和各項工作落到實處。二是工會要開展維權。大量吸收農民工到工會中來，同時組建聯合基層工會、基層工會聯合會，實現地方工會和產業工會的有效結合，可采取產業和地方工會負責人交叉任職的辦法。三是社區要注重服務。發揮社區管理服務農民工上的重要作用，幫助引導農民工融入城市社會。四是新聞媒本要大力宣傳。要加強對保障農民工權益情況的輿論監督、善待農民工的好做法、好經驗，提高對農民工的服務和管理水平。五是農民工要主動維權。把法制宣傳融入到對農民工的職業培訓之中，編印相關法律知識手冊，免費發放給農民工，提高依法維權能力。培養農民工在日常生活中養成法律思維方式，按照法律的規定精神來思考、解決勞動權益的習慣。

四、總結

綜上所述，社會用工結構看，農民工處于基底部分，仍然是弱勢群體，“同工不同酬、同工不同時、同工不同權”問題大量存在，是最應受到關注和保護的社會群體之一。從全面推進依法治國高度，針對農民工勞動權益保障，要加強立法進程，嚴格勞動執法，健全司法程序，充分發揮工會作用和引導農民工提高自主維權意識已刻不容緩。此外，還要深入調查，研究措施，加大對農民工政治權益、文化權益、民主權益等方面的保障力度，這也是解決農民工勞動權益保障的一個重要方面。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕柏欣.農民工權益保障的缺失與立法完善〔J〕.湖南財經高等學校學報.2007，23（105）.

〔2〕黃軍峰.芻論農民權益保障法律保障體系的完善〔J〕.理論導刊，2008，（08）.

〔3〕勞動保障部課題組.農民工流動就業與勞動力市場建設問題〔N〕.中國勞動保障報，2005-

08-02（02）.

〔責任編輯：陳玉榮〕