陜西自貿區：新絲路上的新探索

陳小瑋

位于古絲綢之路起點的陜西，現在既是“一帶一路”國家戰略重要樞紐，也是“向西開放”的戰略前沿。

自貿試驗區掛牌后，陜西除了繼續發揮“一帶一路”建設對西部大開發的帶動作用，也開始著力打造內陸型改革開放新高地，探索內陸與“一帶一路”沿線國家經濟合作和人文交流新模式。

4月1日，國家第三批七個自貿試驗區同時掛牌。

第三批自貿試驗區中，有五個是內陸省份，其中有三個位于西部。此前兩批四個自貿試驗區均位于沿海。自貿試驗區從沿海向內陸延展，形成不同梯度的發展格局，承擔制度創新的使命，但每個自貿區又各有不同的定位。

陜西自貿區的定位，就是打造內陸型改革開放新高地，探索內陸與“一帶一路”沿線國家經濟合作和人文交流新模式。

《中國（陜西）自由貿易試驗區總體方案》提出：經過三至五年改革探索，形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度創新體系，營造法治化、國際化、便利化的營商環境，努力建成投資貿易便利、高端產業聚集、金融服務完善、人文交流深入、監管高效便捷、法治環境規范的高水平高標準自由貿易園區，推動“一帶一路”建設和西部大開發戰略的深入實施。

簡言之，自貿區就要通過制度改革、金融創新以及政府職能轉變，營造一個更自由更開放、實現國際化和便利化的營商環境，從而方便企業辦事，推進貿易和投資便利化，吸引國外、省外高端生產要素，以推動陜西經濟升級。

歷時四載終掛牌

4月1日上午，中國（陜西）自由貿易試驗區在西安揭牌，這標志著陜西自貿試驗區正式成立。省委書記婁勤儉、省長胡和平，共同為自由貿易試驗區揭牌，并為新注冊企業代表頒發了營業執照。

自貿區是指在主權國家或地區的關境以外，劃出特定區域，準許外國商品豁免關稅自由進出。經濟全球化過程表明，自貿區的發展趨勢不可阻擋。從全球范圍來看，已有119個國家建立了超過2300個自貿區，出口總額超過2000億美元，創造1億個直接和間接就業崗位。

陜西謀劃成立自貿區最早可追溯到2013年。

2013年5月23日，省發改委主任方瑋峰在發改委文件《關于建設國家級自由貿易區的建議》上簽署意見，并呈送時任省長婁勤儉閱示同意，開始啟動自貿區研究工作。隨后，省發改委有關人員三次前往北京到相關部門了解自貿區政策要求。

陜西不沿邊、不靠海，申報自貿區的定位以及建設成為一道難題。

2013年9月，習近平總書記提出建設絲綢之路經濟帶的重大戰略，這為陜西申報自貿區帶來了新思路。

11月，省政府辦公廳印發《絲綢之路經濟帶新起點建設重點工作實施方案》，提出爭取建設西安絲綢之路經濟帶自由貿易區的設想。

2014年2月，陜西省向國務院呈報了《關于設立陜西（西安）絲綢之路經濟帶自由貿易園區的請示》。同年全國“兩會”期間，時任西安市市長董軍在全國人民代表大會上提出議案，建議國家設立絲綢之路經濟帶西安自由貿易試驗區，引發媒體廣泛關注。

8月，省政府召開第80次專題會議，研究陜西省自貿試驗區建設工作。隨后，省發改委、商務廳按要求拿出了自貿試驗區建設框架意見及建設方案草案。

2015年1月，省政府領導赴京向商務部匯報尋求支持陜西自貿試驗區申報工作，并委托商務部貿研院負責起草完善陜西省自貿試驗區總體方案。

這一年陜西“兩會”期間，陜西省政協委員、西安交通大學谷慎教授在提交的議案中建議：“推動‘絲綢之路經濟帶建設，帶動西北地區發展的自貿區仍屬空白，所以陜西應抓住機遇，積極申報?！?/p>

陜西省2015年政府工作報告中提到，將“積極申報建設面向中亞的自由貿易園區，整合優化省內海關特殊監管區域，爭取外匯管理改革試點，盡快落實72小時過境免簽”。

3月，省政府以補充請示的形式，向國務院呈報了《絲綢之路經濟帶中國（陜西）自由貿易試驗區總體方案》。同時，成立了以省長為組長，副省長、西安市市長為副組長，陜西省、西安市有關部門為成員的領導小組。

2015年6月，按照“邊研究、邊申報、邊改革、邊建設”的原則，陜西省政府以復制推廣上海自貿試驗區改革試點經驗為抓手，扎實開展自貿試驗區籌建申報工作。

2016年4月，省委中心組集體學習，邀請上海自貿試驗區領導進行自貿試驗區建設講座交流，進一步增強了對自貿試驗區功能的認識，有力地推進了申辦工作。

8月31日，黨中央、國務院決定，在陜西、遼寧、四川等七個省份設立自貿試驗區，這標志著自貿試驗區建設進入了一個新的探索階段。

9月，陜西省政府決定由省商務廳負責陜西省自貿區的籌備工作。11月底，自貿辦赴北京集中對接總體方案，陜西省商務廳組織工作人員編制自貿區總體方案。

2017年3月2日，陜西省省長胡和平主持召開了省政府第四次常務會議，會議專門研究了加快自貿區揭牌的各項籌備工作。

三片區及其功能定位

陜西自貿試驗區由三個片區組成，即中心片區、國際港務片區、楊凌片區，三片區沿新亞歐大陸橋自東向西呈串珠式分布，總面積119.95平方公里。

中心片區包含了西安高新區、西安經開區、西咸新區部分區域，共計87.76平方公里，也是陜西自貿區最大的片區。其范圍東至經開區明光路，南至高新區錦業二路、濱河北路，西至秦漢新城秦英路，北至空港新城正平大街。

中心片區重點發展戰略性新興產業和高新技術產業，著力發展高端制造、航空物流、貿易金融等產業，推動服務貿易促進體系建設，拓展科技、教育、文化、旅游、健康醫療等人文交流的深度和廣度，打造面向“一帶一路”的高端產業高地和人文交流高地。

中心片區又由如下幾個分區組成。

西安高新區片區，規劃面積為35.67平方公里。該區定位是，重點發展戰略性新興產業和高新技術產業，著力發展以金融貿易為核心、以生產性服務業為特色的現代服務業，打造面向全球的高新技術產業基地、人文交流樞紐和金融貿易中心，建設具有國際競爭力的先進制造創新中心和“一帶一路”創新之都，成為世界一流科技園區。

其發展目標是，建成具有投資貿易便利、高端產業聚集、金融服務完善、人文交流深入、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易園區和創新創業生態系統，在服務國家“一帶一路”戰略中，凸顯科技創新特色，形成一批可復制推廣的制度創新成果，構建一批有輻射帶動作用的創新驅動新模式。

西安經開區片區規劃面積9.515平方公里，涵蓋西安出口加工A區，該區定位是，重點發展先進制造業、新金融產業和制造服務業，打造“兩高地”、建設“兩園區”、促進“一合作”（即：打造“一帶一路”先進制造業高地和制造服務業高地；建設“一帶一路”金融創新試驗區和產融結合示范區；促進“一帶一路”國際產能合作），構建產融服融合作發展的現代產業體系。

其發展目標是，成為先進制造業與制造服務業集聚、金融服務完善、投資貿易便利、監管高效便捷的自由貿易高地，為陜西省推進“一帶一路”和西部大開發戰略提供有力支撐。

經開區將通過“堅持產業主導、堅持制度創新、堅持政策引導”的“三堅持”原則，建設投資貿易便利、監管高效便捷的自由貿易試驗區。經開區將以自貿區的建設發展為契機，圍繞“追趕超越、爭先進位”的大局，主動承擔起建設萬億級工業大走廊、打造工業增長極和加快軍民深度融合的重大使命。

西咸新區劃入自貿區，又具體分為四個功能區。

空港新城功能區，規劃面積13.8平方公里。作為中國民航局支持設立的首個“國家航空城實驗區”，空港新城以打造絲路交通商貿物流中心、國際航空服務業聚集中心、國際會展文化創意中心、生態和農業小鎮示范中心為發展目標，圍繞西安咸陽國際機場做文章，大力發展航空物流、飛機維修、總部經濟、文化創意和臨空農業，已初步形成良好的產業基礎和城市配套服務功能。

秦漢新城功能區，規劃面積10.85平方公里。秦漢新城根據中省、西咸自貿試驗區發展要求，依托國家服務貿易創新試點、雙創示范基地以及開放型經濟新體制綜合試點為基礎，以促進外向型經濟發展為主題，圍繞文化旅游產業、健康醫療產業、智能制造產業，打造陜西自貿試驗區“一帶一路”人文交流與合作創新平臺、“一帶一路”智能制造與國際貿易互聯互通平臺和國際健康醫療養老服務三大平臺。

灃東新城功能區，規劃面積13.14平方公里。陜西自貿試驗區方案中對該區確定的任務是，服務貿易、金融貿易、文化貿易。

西咸新區能源金融貿易區，規劃面積為4.79平方公里。該區重點發展金融貿易產業，打造現代化大西安新中心中央商務區。

西安國際港務區片區包含西安國際港務區和浐灞生態區部分區域，其范圍東至西安國際港務區西韓公路，南至浐灞生態區香槐一路，西至西安國際港務區灞河東路，北至西安國際港務區鐵路北環線。

西安國際港務區片區重點發展國際貿易、現代物流、金融服務、旅游會展、電子商務等產業，建設“一帶一路”國際中轉內陸樞紐港、開放型金融產業創新高地及歐亞貿易和人文交流合作新平臺。

西安國際港務區規劃面積22.62平方公里（含西安綜合保稅區6.17平方公里）。該區重點建設國際陸港、商貿物流區和新金融產業示范區。國際貿易、現代物流、臨港產業、類金融服務、電子商務、文化體育等產業。建設“一帶一路”國際中轉內陸樞紐港和商貿物流集散中心、開放型金融產業創新高地、國際文化體育交流新平臺，致力于打造臨港產業、融資租賃產業、電子商務產業、體育健康產業和開放型經濟產業五大千億級產業集群。

浐灞生態區規劃面積3.81平方公里。該區以打造絲路沿線金融創新實驗區和國際文化交流示范區為核心，重點發展金融商務、國際旅游文化交流、會展經濟、對外貿易等產業，將建設成為“一帶一路”沿線的開放型金融商務聚集區、國際文化交流及會展服務新平臺。

楊凌片區在陜西自貿區中面積最小，只有5.76平方公里，其范圍東至新橋路，南至城南路、河堤路、濱河路一線，西至民樂路，北至興平路、永安路、西蘭高鐵（楊凌段）一線。該區以農業科技創新、示范推廣為重點，通過全面擴大農業領域國際合作交流，打造“一帶一路”現代農業國際合作中心。

陜西自貿區首提全省概念，將試驗區范圍擴大到西安以外區域，此乃一大創新。

陜西自貿區提出了三大戰略定位：充分發揮改革先行優勢，結合內陸地區特色，營造國際化、市場化、法治化營商環境，把自貿區建設成為“內陸改革創新試驗田”；充分發揮向西開放優勢，創新內陸開放模式，推動陸海內外聯動、東西雙向開放，把自貿區建設成為全國“雙向開放示范區”；充分發揮陜西作為古絲綢之路起點的綜合優勢，打造“一帶一路”開放合作新高地。

開放倒逼政府改革

“西部地區進入自貿試驗區的重慶、四川和陜西，共同承擔深入推進西部大開發的任務，黨中央國務院給陜西確定的最具特色的試驗任務是探索與‘一帶一路沿線國家經濟合作與人文交流新模式?！敝袊兾鳎┳杂少Q易試驗區籌建辦公室負責人、陜西省商務廳副廳長李生榮對媒體這樣介紹道。

陜西在擴大與“一帶一路”沿線國家的經濟合作方面，要重點做到“三個創新”，即“創新互聯互通合作機制，創新國際產能合作新模式，創新現代農業國家交流合作機制”。在創建與“一帶一路”沿線國家人文交流新模式上把握好“五個重點”，即發揮陜西特色優勢，以科技、教育、文化、旅游和醫療衛生合作為重點，創新機制、搭建平臺、探索方式，全面加強與“一帶一路”沿線國家在人文領域的交流，擴大中華文明的影響。這些安排體現了國家戰略在自貿區中的貫徹落實。

“自貿區絕不是一個過去的政策‘洼地，而是一個‘苗圃，所做的改革開放的制度紅利，會變成可復制、可推廣的先進經驗?！崩钌鷺s表示：“我們要把陜西自貿區作為建設內陸改革開放高地的新標桿來建設發展，完成好國家賦予的使命與擔當?！?/p>

“自貿區的設立，是對政府管理方法的一次革命?！蔽鞅闭ù髮W副校長王瀚對記者說。

在自貿區實行登記備案制，政府的角色從過去的事前審批，轉型為事中、事后的監管，政府只是提供咨詢服務?！皬V泛地推廣網絡備案制，方便投資者用最小成本，包括時間成本完成登記備案，在投資商業活動中盡量減少和政府的接觸?！蓖蹂M一步建議道。

自貿區成立后，要求政府要不斷地提高涉外行政服務的能力，執行對外政策到位、透明，工作效率高。這對政府的行政能力，包括政府執法習慣都是一個很大挑戰。

向自貿試驗區下放省級管理事項是推進自貿試驗區“放管服”改革的重要內容，對于增強自貿試驗區經濟發展活力、改善發展環境有著十分重要的意義。

目前，西安區域先行先試，以自貿區建設倒逼各項改革創新和政府職能轉變，試點行政審批和市場監管“一體化”服務的改革。有34個省級相關部門向陜西自由貿易試驗區下放了217項省級管理事項，其中，委托176項，下放41項。這些事項中，涉及生產經營活動審批的132項、資質資格許可與認定的43項、經濟社會管理的38項、投資項目核準的4項。

西安市市級相關部門將下放、委托、派駐中國（陜西）自由貿易試驗區西安各片區管委會實施103項市級行政管理事項。

西安市各功能區已經順利實現“一口受理、19項聯辦”，并將辦證時間縮短為三個工作日。同時加快推進政府效能革命，以到政府辦事“最多跑一次”為目標，4個功能區首批推出了702項最多跑一次服務事項。

“陜西這一次應該說放的力度很大，超過了許多自貿區?！标兾魇C構編制委員會辦公室（省行政審批制度改革工作領導小組辦公室）副主任史豐有表示：“更關鍵的工作是，各片區管委會將下放的行政職能接好并管好?！?/p>

下一步的工作是，加強對相關人員的培訓，加快建立和完善規范高效的政務服務大廳，加快推進網上大廳，以及自助服務等審管方式的創新和變革。自貿區將會是網上辦事最集中最主要的一個陣地。

陜西省工商局副局長田中智介紹說，陜西自貿試驗區實行市場準入制度創新，整合區內行政審批、備案事項，推行“多證合一、多項聯辦”的審批模式。先期整合15項涉及企業設立的行政審批（備案）事項，在行政事項審批（備案）聯辦平臺中預留擴展接口，后續可以整合更多的許可“證照”和“聯辦”事項。依托聯辦平臺，實現各聯辦部門業務數據信息實時傳遞、同步辦理，三個工作日辦結企業設立所需的全部行政審批（備案）事項，實現走進“一個大廳”，填寫“一份表格”，遞交“一套材料”，領取“一份執照”，辦結相關登記備案事項即可營業。

據介紹，聯辦平臺具有申請“一口受理”、事項“一窗通辦”、業務“一網流轉”、數據“互聯共享”四大功能。聯辦平臺的使用涉及省、市兩級多部門的多項行政審批（備案）事項，涉及的自貿試驗區片區綜合服務大廳共11個。

陜西自貿試驗區把支持企業“走出去”、擴大對外投資作為建設內陸型改革開放新高地的重要抓手，主動放寬境外投資限制，簡化境外投資管理程序，明確提出對一般境外投資項目和設立企業實行備案制，屬省級管理權限的，由自貿試驗區負責備案管理；同時建立對外投資合作“一站式”服務平臺，加強事中事后監管服務和境外資產、人員安全風險防范。自貿試驗區推出的對外投資便利化措施，將為企業放開手腳發展國際產業合作提供有效支撐，還能帶動陜西裝備、技術、標準、服務出口，深度融入全球產業鏈、價值鏈和物流鏈。

自貿區不能是孤立的，要實現跨片區合作，跨省市自貿區，甚至對接全球其他的自貿區。王瀚建議，“必須實現網上聯動機制，實現數據所有部門的共享?！?/p>

陜西自貿區對外商投資也將實行“準入前國民待遇加負面清單”管理制度，凡不在負面清單上的產業投資，法無禁止則可，在自貿區投資建廠將沒有任何法律障礙。

“自貿區成立后，最急迫的問題是盡快推出負面清單，向社會公布，便于投資主體明確投資方向?！蓖蹂J為，負面清單可以復制上海等成立較早的自貿區經驗。

王瀚指出，陜西是內陸型自貿區，存在一些沿海自貿區不存在的問題，這方面的制度創新，要依據現行法律、政策，要依據貿易和投資流動的基本規律，以及與國際規律對接，產生陜西自貿區的全新管理規范和制度，這樣勢必產生大量的地方性立法，這需要專人，尤其是法律專業人員進行理論研究，以提供理論支持?！氨热缱再Q區的融資租賃業務的開展，就必須從推進地方立法起步，搞出一個地方性條例?！?/p>

助力陜西“追趕超越”

自貿區帶來的最大利好是便利化，無論是投資、貿易，還是金融以及服務。

“國際港務區原旨就是做開放，國際港務區在成立自貿區之前就已做自貿區之事，就是圍繞國際貿易、開發平臺的建設?！蔽靼彩形睍?、西安國際港務區黨工委書記韓松介紹道。

國際貿易是西安國際港務區（下文簡稱港務區）“主業”之一。港務區爭取了跨境電子商務試點，并及早布局了與自貿區關系極為緊密的綜合保稅區；目前還是國內惟一的一個內陸糧食口岸。

為支持電商發展，港務區為入區跨境電商企業提供創業孵化基地，并在海外設立海外倉，以解決跨境電商企業海外倉儲問題。為給跨境電商企業提供通關的便利，港務區已實現在口岸作業區申報一般貿易清關、跨境清關、快郵件清關等；直購進口比照郵政快件查驗監管，免除通關單等一系列優惠政策；針對備貨進口采用“先進區后報關”的辦法，加快貨物通關效率；B2C跨境出口業務，關檢采用大包機檢和比例抽查，以加快通關放行速度。

目前，港務區已初步形成了依托“長安號”中歐班列的多式聯運物流通道體系。

2013年，“長安號”剛開通時，一月只有1班。2015年已突破了每年100班。目前則保持每周3班的頻率?！伴L安號”打通了西安到中亞、波蘭、華沙、德國漢堡、莫斯科五條線路，還將開通三條新線路，承擔著“一帶一路”重要的交通與物流功能。

2016年3月，“長安號”回程貨運是愛菊集團從哈薩克斯坦采購的2000噸初榨食用油，共計86個20尺集裝箱。為確保班列快速、便捷通關，港務區與陜西省商務廳、省口岸辦、西安海關、陜西檢驗檢疫局一同赴烏魯木齊、阿拉山口協調通關事宜，最終確定采用“艙單歸并”的方式進行申報，將通關填報單從過去的86單減為2單，通關費用由30100元降為700元，節省了97%的通關費用。

“艙單”是指運輸工具的載貨清單，1節車廂生成1個艙單，是進出口企業報關的重要文件。長期以來，按照海關監管要求，貨運班列通關實施1節車廂一申報的監管模式?！芭搯螝w并”是指同一品名、同一規格、同一合同、同一公司、同一列次的大宗進口貨物，幾十節車廂的艙單歸并成1個艙單，然后用1票報關單申報。

2015年12月25日，國家質檢總局正式批復西安港為進境糧食指定口岸，是中國內陸地區惟一進境糧食指定口岸。截至目前，已有三趟中亞班列糧食專列從哈薩克斯坦順利直達至西安港。均采用“艙單歸并”的通關模式。

2016年3月28日，由西安陸港集團組織運營的國內首條陸空聯運跨境電商貨運航線由阿姆斯特丹直飛抵達西安，100余噸來自歐洲的貨物順利進入西安綜合保稅區，標志著西安港“海陸空”國際綜合聯運樞紐基本成型。

投資便利化之后，進駐港務區發展的企業，特別是國際企業、貿易企業數量激增。據統計，2016年企業注冊量同比增長67%。

“陜西自貿區的獲批，與西安國際港務區長期服務‘一帶一路建設所做的大量工作是分不開的?！蔽靼步煌ù髮W馮宗憲教授認為：“自貿試驗區首要的就是改革的探索和進一步的開放，國際港務區應該成為服務貿易開放的一個先行機體，特別是在物流、金融和相應的交易、文化等方面，可以做大量的工作，更好地‘走出去和引進來?！?/p>

自貿區也給國際港務區在貿易通關便利化服務和運輸服務等方面帶來了新的挑戰，這就需要該區立足“港口”的功能和大宗貨物的交易能力，使“長安號”雙向常態化，積極和“一帶一路”沿線地區和國家的港口開展深度合作，打通貿易通關的大橋梁。

在西北政法大學副校長王瀚看來，陜西自貿區的戰略定位應該包含兩方面：首先是外向型經濟的發展，即商品投資、服務、貿易、技術的自由化；其次是建設臨空經濟，將西安打造為內陸門戶機場。

航空大都市是全球流行的一個新概念。有調查發現，發達國家的航空大都市，都布局有重大產業聚集區，通過空運這種最快方式與全球產業鏈連接。王瀚認為，前幾年西安提出建國際化大都市抽象了點，他建議將西安定位為航空國際化大都市。西安借助空港，建成通達世界各大洲主要經濟區及制造產業聚集區的航空網絡，從空中走向世界，對接全球經濟區，如此一來，西安就完全呈現出國際化的開放態勢，也克服了西安位于內陸，不沿海，貨物運輸不便的先天不足。

西安目前存在的障礙是，機場服務設施，航線網絡，以及直飛能力不足，而且沒有航空公司。王瀚建議，應借助開放航權，利用與外國大航空公司的合作，培植優質航線網絡，尤其是貨運。

王瀚認為，可在西咸空港對內陸空港規則進行創新，以著重解決貨物人員技術服務的大進大出以及與國際市場的對接。

陜西借自貿區“先行先試”進行的諸多制度創新，必將會助力陜西經濟騰飛，實現追趕超越的目標。