精準扶貧的動態治理機制研究

◎雷咸勝 冉 密

精準扶貧的動態治理機制研究

◎雷咸勝 冉 密

精準扶貧是“十三五”時期我國扶貧工作的重要方式。依據動態治理理論將精準扶貧分為瞄準機制、幫扶機制、退出機制和監測機制，四個機制形成一個動態的貧困治理過程。四個機制在運行中堅持扶貧對象的選擇性、扶貧措施的差異性、脫貧能力的可持續性和多元主體的協作性等原則。

精準扶貧；動態治理；機制原則

新時期的扶貧工作體現在走精準扶貧的道路。精準扶貧不是對貧困戶的簡單識別，也不是刻意地減少扶貧的規模，它是一個動態的治理過程，是對扶貧資源的優化配置，將扶貧資源用在貧困者身上。依據動態治理將精準扶貧分為瞄準機制、幫扶機制、退出機制和監測機制。

一、精準扶貧的動態治理機制

動態治理主要強調在治理的過程中依據內外環境的變化，不斷地調整策略，要求治理者在能動認知基礎之上，將新認識、新反思和新知識融入到治理的規則、政策和結構之中，以更具適應性和操作性回應社會公共需求。動態治理視角下的精準扶貧就是依據不同的貧困原因制定差異化的幫扶措施，培育貧困者的可持續脫貧能力。實現精準脫貧，需要建構一套動態治理機制。

（一）瞄準機制

弄清扶貧的對象是扶貧工作的首要任務。精準扶貧改變了以往以片區為主要扶貧對象的目標定位，轉而以貧困戶或者個人為主要對象。在充分利用前期扶貧資料、建檔立卡的基礎上，參考民政部門提供的最低生活保障及“五?！惫B者等信息實現精準識別。通過分析得出貧困的原因，為下一步開展幫扶工作做好準備。

（二）幫扶機制

不同的貧困個體存在不同的貧困原因。對因病致貧要加強基本醫療保險、大病保險等制度托底功能的完善，提高保障水平；對缺乏技術和資金等原因，政府要因地制宜加大投入，使之就地脫貧，如在一些地區發展特色產業，充分發揮政府、市場、個體等多元主體的合作，通過產業帶動當地經濟發展，從而實現脫貧致富。在扶貧中要調動貧困者的積極性，增強脫貧意識使其主動參與到扶貧的項目中。

（三）退出機制

精準扶貧是一個動態的過程，應建立相應的退出機制。貧困退出機制需要堅持科學有效的退出原則，避免為了完成政績目標而認為的假脫貧。第一，通過建檔立卡的信息，觀察貧困者在幫扶后的變化，與當地的平均生活水平進行比較，是否已經擺脫了貧困的指標。第二，關注現有脫貧的能力是否具有可持續性。避免出現財政投入停止后又陷入貧困，重新回歸貧困的行列。

（四）監測機制

為防止再次返貧的發生，有必要建立跟蹤監測機制。隨著“互聯網+”的推廣，為構建監測系統營造了良好的氛圍，由于我國互聯網和大數據的結合不斷進步，數據挖掘分析技術支持與環境支持逐步完善，這就在技術層面上保障了監測系統及時觀察到脫貧者的生活狀況，及時采取適當措施。在監測方式上可采取PPP模式，實現政府、企業等主體的合作。政府可將數據收集及技術操作承包給市場及社會組織等，政府發揮監督作用，參與主體多部門配合形成合力，減少成本損耗。

二、精準扶貧動態治理機制運行的基本原則

（一）扶貧對象的選擇性原則

基于福利資源的有限性，福利的給予應堅持選擇性。以普遍關懷為目標的福利構建者認為，國家提供的福利應堅持普惠性。社會福利是一種人人享有的權利，無需進行家境調查。這種思想隨著福利資源的巨大浪費和財政的壓力加大而逐漸被淡化，取而代之的是對扶貧對象的選擇性。這就需要對目標進行定位，目標定位成為進行改革和削減財政支出的重要政策工具。精準扶貧包括兩層含義，一是把需要扶貧的個體都要瞄準到，不能有遺漏；二是把不需要扶貧的對象剔除在扶貧之外。這需要我們對扶貧資源按照非排他性和非競爭性的標準進行分類，以往扶貧的大水漫灌，并沒有過多考慮到個體的差異，造成了部分扶貧資源的浪費。因此，在精準扶貧過程中需要堅持選擇性的原則，使扶貧資源用到真正需要者的身上。

要防止選擇性的執行導致對部分貧困者的排斥。精準扶貧由以片區扶貧為主轉向扶貧到人或者戶，在實際操作中，有的地方為了減少到戶或者到人的數量，出現將一些群體排斥在精準扶貧之外；有的地方為了快速實現政績，將一些貧困者排斥在外，而這些貧困者在政治地位和社會地位上處于劣勢地位，本身的利益訴求就得不到表達。還有些地方出現非貧困者對貧困者的取代，引發對資源的爭奪。有學者用“精英捕獲”來解釋這一現象，闡明本應該惠及大眾的資源被少數群體占有，從而導致在政治和經濟上權力較弱集團的利益受到損害的現象。[1]瞄準到戶到人機制，要求地方政府及村干部發揮重要作用，落實駐村幫扶制度，多渠道地了解貧困者的實際情況，防止真正的貧困者被排斥在外，也嚴禁非貧困者占用扶貧資源。

（二）扶貧措施的差異性原則

以往一刀切的扶貧方式忽視了致貧原因的不同，經濟、環境、自身能力等都是致貧的原因，貧困者的異質性特征決定了扶貧措施的差異性，當前扶貧措施要由“無的放矢”轉向“有的放矢”。隨著貧困類型逐漸由以往單純的經濟收入或者生活必需品的短缺到個體權利、自身發展等領域的貧困。不同的貧困原因必須對應不同的脫貧措施。

精準扶貧要注意差異化的成本無限擴大化的問題。一方面要正確認識幫扶手段主要是讓貧困者擁有擺脫貧困的可持續能力；另一方面幫扶措施要考慮成本和效益。對那些自然環境極其惡劣的地區，即使投入大量的資金也未必能取得應有的效益?？梢钥紤]通過搬遷的方式讓貧困者離開惡劣環境，從而脫離貧困。差異化幫扶的目的是培育貧困者脫貧的能力，依靠自身的發展實現脫貧而不至于再次陷入貧困。幫扶過程中產生的成本和效益應有科學嚴謹的預測，做好短期和長期的規劃。

（三）脫貧能力的可持續性原則

脫貧的主要目標是追求脫貧的可持續性，讓貧困者擁有可持續生計，即可行能力?？尚心芰χ饕且环N預存能力，即能夠自由從事創造性活動的能力。[2]可行能力與可持續生計理念源于20世紀80年代人們對貧困理解的深入，包含諸多原則，如動態性原則，外部幫助必須認清生存戰略的動態屬性，隨著人們境況的改變而變化，應考慮較長遠的支持。[3]扶貧措施不是讓貧困者短暫地脫貧，而是讓貧困者擁有可持續生計，實現自我擺脫貧困。貧困者可以依據現有的扶貧資源選擇適合自己的脫貧道路。以往是政府自上而下的推行扶貧工程，現在需要的是貧困者主動地參與到扶貧項目中來，提升自己抗擊風險的能力，降低自身的脆弱性。

（四）多元主體的協作性原則

隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，社會治理延伸至政府的各個領域，影響政府的行為?！笆濉币巹澗V要中指出，鼓勵民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發[4]，這是中央扶貧工作理念的重要轉變。隨著貧困的復雜化和不確定性增強，政府獨立完成扶貧工作的難度增大，需要多元主體的協作。社會治理體系的建構為扶貧的多元主體參與營造了良好的氛圍，政府出臺相關的政策鼓勵企業參與扶貧工作中來。個體作為扶貧的重要力量，無論是貧困者本人還是非貧困者，都是扶貧的重要力量。實踐證明，扶貧的多元主體參與有利于扶貧工作的開展，能夠起到有效的減貧效果。[5]

多元主體的協作需要克服合作中一些困境。各主體首先要有合作的意識。主體越多涉及到的利益也越多，各主體要以公共利益為導向，要有一定的規則來規范各主體的行為，實現平等合作，達到互利共贏。

[1]左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準扶貧:技術靶向、理論解析和現實挑戰》，《貴州社會科學》2015年第8期。

[2] 虞崇勝、余揚：《提升可行能力:精準扶貧的政治哲學基礎分析》，《行政論壇》2016年第1期。

[3] Martha G.Roberts、楊國安：《可持續發展研究方法國際進展——脆弱性分析方法與可持續生計方法比較》，《地理科學進展》2003年第1期。

[4] 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，人民出版社2016年版，第139頁。

[5] 覃志敏：《連片特困地區農村貧困治理轉型:內源性扶貧——以滇西北波多羅村為例》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2015年第6期。

中國醫療保險研究會）

責任編輯：王鵬凱

趙一輝·書畫作品

個稅改革新動向

在十二屆全國人大五次會議舉行的記者會上，財政部部長肖捷回應了個稅改革的熱點話題。

個稅免征額會提高嗎

肖捷表示，改革方案將根據居民消費水平等因素綜合測算，確定是否提高免征額，該提高就提高。一些代表委員認為，我國個稅免征額的調整主要考慮通貨膨脹等因素導致的生活成本上升，隔幾年相機調整。當前考慮對免征額進行調整有必要性。

勞動所得能否統一稅負

根據規定，工資薪金、勞務報酬、稿酬等都是勞動所得，其中工資薪金按月征收，勞動報酬和稿酬則按次征收?，F將勞動收入分類征收，容易出現兩個人勞動收入相同，但由于收入來源不同導致的稅負不同問題。比如，有的務工人員收入主要靠勞務報酬，繳納稅率為20%；有些群體收入來源多樣，不僅每項都有免征額，而且工資薪金也能享受遞進稅率等更多優惠。肖捷表示，個稅改革基本考慮將部分收入項目，比如工資薪金、勞動報酬、稿酬等，實行按年匯總納稅。

哪些家庭日常開支能抵扣

肖捷說，個稅改革還將適當增加與家庭生計相關的專項開支扣除項目，考慮有關“兩孩”家庭的教育等支出，進一步減輕納稅人的負擔。中山大學財稅系教授林江說，實施個稅綜合征收后，對納稅人而言，將要從現行的“代扣代繳”改為個人申報，需要匯總填報收入與納入專項開支扣除的相關信息，并接受稅務機關核查。

（摘自《新華每日電訊》2017年3月8日 劉碩等/文）