公共文化服務保障法視角下供給效率提升路徑分析

徐鵬

（西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120）

[摘 要]當前，公共文化服務供給效率低的現象較為普遍，這直接影響了公共文化服務的質量及人民群眾的滿意度。本文以公共文化服務保障法為研究視角，在結合公共文化服務供給狀況的基礎上，闡述公共文化服務供給效率的提升路徑，即以多元供給主體為基礎、機制轉變為支撐、人才建設和理念創新為保障。

[關鍵詞]公共文化服務；保障法；供給效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.124

[中圖分類號]G249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）10-0-03

2017年3月1日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》正式實施。在此之前，公共文化服務僅僅停留在政策層面，缺乏與之相應的法律保障。公共文化服務保障法的實施在彌補公共文化服務領域立法缺陷的同時，也將會為公共文化法律體系的建立和完善發揮積極的促進作用。

就我國公共文化服務供給現狀而言，雖然已取得了大幅改善，但由于起步較晚，相關配套法律規范和政策不足，導致其仍存在一些現實問題，如供給效率低下。具體而言，供給與需求脫節，供非所需，導致供大于需、供小于需的現象。國務院2015年的一項關于公共文化服務的報告顯示，公共文化產品種類和數量不足、質量不高的現象較為普遍。黨的十八屆三中全會提出了構建現代公共文化服務體系的目標，建立公共文化服務供給效率的提升路徑，是構建現代公共文化服務體系必不可少的組成部分。公共文化服務保障法的實施，為這一目標的實現提供了法律上的保障和支持，做到了有法可依。

1 建立供給效率提升路徑的必要性

1.1 理念層面

受傳統觀念的影響，服務的供給大多只注重量，而輕視實際需求。當某種形式的文化服務取得良好效果后，多數地區便紛紛效仿，未結合本地實際及群眾偏好，導致創新度低，同質化嚴重。同時，在科技發展愈加迅速的今天，由于服務理念相對落后，供給的科技含量較低，不能將服務與科技有機結合起來。

黨的十八屆五中全會將創新定義為促進國家發展的核心因素。公共文化服務供給效率的提升需要創新支持，公共文化服務保障法對供給效率的提升也需要理念上的創新?！敖ㄔO公共文化信息資源庫，實現基層網絡服務共建共享，推動運用現代信息技術和傳播技術在公共文化服務中的作用?！蓖瑫r，還要對服務內容進行創新，發揮文化傳遞文明、凝聚力量的作用。

1.2 供給主體層面

在我國傳統公共文化服務供給模式中，供給主體較為單一，往往由政府大包大攬。這種政府“一元”強勢的主導模式帶有較強的壟斷性。政府和非政府組織缺乏彼此間的合作信任，熱衷于用行政操控公共文化服務生產。目前，公共文化服務領域已不實行計劃模式，但“路徑依賴”使得“制度變遷存在著自增強或正反饋機制，當它一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發展中得到自我強化”。由于政府重視程度較低，也沒有創造具有競爭性與選擇自主性的市場競爭格局，社會力量難以發揮公共文化服務供給主體的作用。在查爾斯·沃爾夫看來，“由于缺乏競爭，任何關于經濟效率的有意義的評估都變得很困難，結果是資源配置效率和生產效率都很低下?！敝黧w單一導致缺乏競爭性，從而引發了政府在供給中的低效。

公共文化服務保障法從法律層面規定了供給主體既包括政府，也包括公民、法人和其他組織。國家對后三種主體采取鼓勵和支持的態度，“望公民、法人和其他組織能通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式參與到公共文化服務中，發揮主體作用，促進供給效率的提升”。同時也規定了“國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織依法成立公共文化服務領域的社會組織，推動公共文化服務社會化、專業化發展”。于是，“由政府、公民個人和私營部門三方共擔責任和共享權力，一起參與治理使得在各方建立相互合作、相互依賴、相互協商的關系”。政府和其他供給主體提供公共文化服務的終極目標雖然不同，但就提供的公共文化服務本身而言，其本質和價值趨向是一致的：在提供高效的公共文化服務的基礎上促進政府公共服務職能的實現，并以此提升人民群眾的文化生活水平和國家的文化軟實力。

1.3 機制建設層面

傳統公共文化服務供給在機制層面具有較強的指令性特征，供給的確定從指令而非需求出發，且缺乏需求表達途徑。信息不對稱使得指令性信息往往不能準確、全面地反映社會需求。供需契合度無法保證，容易引起供給過?；虿蛔?。此外，公共文化服務從決策、生產、供給到監督的整個環節基本都由政府及其職能部門參與，透明度低。供給質量缺乏明確的評估機制，難以進行科學的評價及供求之間的調節。以供給不足為例，即便能獲得供求關系，也往往會導致供給增加而效率未提高的“內卷化”現象。

公共文化服務保障法規定，要建立與公共文化服務相關的征詢反饋制度和考核評價制度，并根據考核評價結果確定補貼或獎勵。這為需求反饋和考核評價制度提供了法律支持，并以此作為政府付費的依據。其他供給主體基于利益最大化的考慮，會盡可能提供高效的公共文化服務以獲得足夠的經濟回報，從而提升公共文化服務的供給效率。

1.4 人才層面

人才是公共文化服務的重要創造者和實踐者，其整體水平對公共文化服務供給效率起著決定性作用。在公共文化服務供給多元化的前提下，公共文化服務人才不僅包括在數量和公共文化供給效率影響度上占重要地位的專業從業人員，還包括政府公共文化服務職能部門的工作人員和提供公共文化服務的組織管理人員。公共文化服務保障法雖并未直接提及后兩種人才，但結合我國公共文化供給現狀和其他關于供給效率提升的條文可以看出，后者也必然包含于人才整體中。

近年來，雖然我國文化單位從業人員結構得到了進一步優化，人員素質也得到了一定程度的提高，但很多非政府性質的供給主體發展不完善，專業性較低，存在隊伍不健全、人員專業技能不高的問題，且管理人員缺乏足夠的管理技能。對政府公共文化服務職能部門的工作人員而言，要參與到文化管理中，必須要參與到供給中，這很容易導致兩方面都做不好的低效現象。

在公共文化服務的供給實踐中，供給的對象是基層群眾，對基層的供給是重中之重。結合基層公共文化服務供給中面臨的人才問題，公共文化服務保障法規定，針對文化專業人員、高校畢業生和志愿者，國家鼓勵和支持他們充分發揮自身專長，到基層中從事公共文化服務工作。這對公共文化服務領域的人才培養提出了較高要求。

2 實現供給效率提升的路徑選擇

2.1 理念創新路徑

一是關于服務形式的理念創新。傳統服務形式大多為線下模式，即以現場提供為主，科技特征不明顯。供給不適應消費的需求變化，“根本原因是沒有跟上時代潮流”。隨著科技的進步和電子產品的普及，將服務與科技結合起來，創新服務形式是必然要求，如推廣虛擬的線上模式。以云技術的應用為例，加強資源整合，將大量優質的公共文化服務信息集中于云端，群眾可以根據自己的實際需求選擇服務，提高服務的精準性和有效性。經濟發達地區已有這種服務形式出現，如上海市嘉定區推出的“文化嘉定云”。但類似方法仍面臨著應用率低、推廣面小的問題，吸引力還有待提升。大力發展中間模式，將真實的線上參與模式與虛擬的線下體驗模式融合。如VR（Virtual Reality）技術的利用，既能保證群眾享受文化服務的便捷性，又能增強體驗感和現實感，提升服務效率。二是關于服務內容的理念創新。有效供給的公共文化服務并不是憑空想象，而應聯系現實生活，結合當地文化特色，充分考慮當地群眾的文化偏好和需求，創新公共文化活動供給；充分挖掘民族傳統文化特色，促進民族文化服務和產品的生產創作；促進軍民文化融合。

2.2 多元供給主體路徑

摒棄原有的公共文化服務單一主體供給模式，建立包括政府、社會力量在內的多方參與機制，形成多元主體供給模式，是公共文化服務保障法對已出臺的相關政策和各地探索實踐的肯定，更是提升供給效率的必然要求。

從我國地方實踐來看，擴大公共文化服務的供給主體范圍較多采用政府向社會組織、機構等購買的方式。這種方式的實質主要為PPP（Public-Private Partnerships）模式中的SC（Service Contract）運作模式，即服務外包。在這一模式下，“傳統國家與公民的二元關系轉換為夾雜著私人承包商在內的三方關系”。公共文化服務由政府向社會力量購買，而非由自己生產，在未削弱政府公共文化服務職能的基礎上，充分發揮市場配置資源的作用，利用市場競爭和契約精神選擇出優質的公共文化服務，并提高供給效率。

實現公共文化服務的社會化和專業化，只依靠政府是難以達成的，必須充分利用非政府力量，即社會組織和個人。在實現公共文化服務的過程中，國家應提供相應的支持措施，創造良好的法律及政策環境。在保證科學化、合理化的基礎上制定有利于其他供給主體發展的政策，在“大眾創業、萬眾創新”的背景下，積極引導公共文化服務領域新興主體的出現與發展，激發并釋放各供給主體及市場活力。資金籌集方面，拓寬其他供給主體的經費來源渠道。財政政策方面，實行財政貼息，為政策范圍內的貸款利息予以補貼；建立健全公共文化服務專項資金制度，扶持有發展潛力、有特色的其他供給主體的發展。稅收方面，實行稅收優惠，按類型和規模確定相適應的納稅標準，減輕納稅負擔。主體參與方面，推動建立政府與其他供給主體良性互動的合作伙伴關系，確保此類供給主體提供的服務能及時得到政府的回應，提高其參與的積極性和主動性。

2.3 機制建設路徑

為解決以往機制層面存在的弊端，應重點圍繞反饋和評價機制展開。需求征詢反饋制度建立在政府有效獲知群眾需求的基礎上，并通過與公共文化服務相關的各方通過互動實現。政府通過成立專門的文化需求調查機構，進行實地調研，充分利用網絡、新聞媒體等渠道，深入了解群眾需求。群眾則需要樹立參與意識，積極地參與到政府的需求征詢中。通過征詢反饋到的需求的真實性和有效性，直接決定了政府以外其他供給主體所提供的公共文化服務的類型和數量，進而決定供給效率的高低和自身的經濟效益。因此，其他供給主體也應主動參與到需求征詢中，并和政府進行信息和數據溝通，實現信息利用和需求可靠性的最大化。

公共文化服務保障法中的“公共文化考核評價制度”是一種績效評估制度，主體既包括第三方獨立評估機構和公眾，也包括政府和其他供給主體；評估范圍不僅包括政府外其他供給主體提供的公共文化服務的效率，還包括需求征詢反饋制度的運行是否完善，群眾需求是否真正了解到位。由于需求征詢反饋制度是以政府為主導的，對其進行績效評估也有利于促進政府在公共文化服務供給中的積極性。因此，在綜合評估以上兩方面內容的基礎上，要確定其他供給主體的資金活動是規范的，這樣其他供給主體才會樂意提供公共文化服務。

2.4 人才培養路徑

對于公共文化服務從業人員，應定期組織綜合能力與專業技能培訓，并進行相應的績效考核，在分析考核結果的基礎上對提供公共文化服務中出現的問題提出針對性的改進措施；建立從業人員退出制度，使隊伍保持較高的服務水準。根據公共服務保障法的規定，高校對人才培養承擔著重要責任。國家支持公共文化服務理論研究，高校需要將現實與理論結合、自身學科優勢和專業力量結合，實行知識和技能并重的復合型人才培養模式，增強學生的知識與未來職業技能。畢業生除了進入社團、企業和其他組織從事公共文化服務外，也可以自主創業，將所學知識技能與基層文化特色結合起來，以滿足公眾的需求。

對于具有公共文化服務職能的政府部門的工作人員而言，要提升文化服務領域的調研水平，最大限度了解到群眾的需求；從“辦文化”的觀念向“引文化”的觀念轉化；注重公共服務觀念和能力的培養，加強對其他供給主體的支持引導。針對提供公共文化服務的組織機構的管理人員，一方面要提升組織管理水平，使其提供的公共文化服務具有優質性和高效性，從而提升文化服務競爭力；另一方面，也要形成公益意識，而非僅僅具有所謂的企業家精神。組織機構的管理人員要明白其所提供的公共文化服務并不是一般的公共服務，而是帶有較強的公共利益性和社會性。有了這種認識，才能真正發揮供給主體的作用，也才能為自身發展贏得保障。

公共文化服務保障法中提出倡導并鼓勵公民、法人和其他組織參與文化志愿服務，這將有效調動群眾參與的積極性和文化創造的主動性。同時規定了要建立相應的管理評價、教育培訓和激勵保障機制。發揮文化志愿活動的積極作用離不開政府的指導，但要注意合理把握“指導”與“指揮”的度，避免過度干預導致群眾參加文化志愿活動的積極性和主動性降低，影響供給效率。

上述四個路徑協調統一，形成了一個有機整體（如圖1所示），即以多元供給主體為基礎、機制轉變為支撐、人才建設和理念創新為保障。政策則在其中發揮核心作用，即對主體、機制、人才和理念進行引導。從本質來講，引導是要求在公共文化服務供給中，發揮政府的主導作用，這也是公共文化服務保障法明確規定的。這種主導有社會力量廣泛參與，發揮市場在資源配置中的積極作用，與傳統供給模式下的政府單方面參與和管理存在明顯差別。主體、機制、人才和理念之間也并不是孤立的。供給主體多元化和人才的高素質化需要觀念上的創新，也需要系統化的公共文化服務機制來保障；主體的多元化和人才的充足反過來又會促進理念的創新和機制的完善。

3 結 語

在公共文化服務保障法視角下，建立以多元供給主體為基礎、機制轉變為支撐、人才建設和理念創新為保障的發展路徑，是提升公共文化服務供給效率的必要保障。公共文化服務保障法也在不同方面對此提出了有針對性的要求。但是，公共文化服務保障法出臺和生效只是公共文化服務供給效率提升路徑的前提和保障，能否充分發揮這一路徑的作用，還需要具體分析執行情況。以公共文化服務保障法為依據，重點把握提升公共文化服務供給效率的各項要求，制定具有科學性、可操作性的政策法規并落實到位，是當務之急，同時也是提升公共文化供給效率和保障人民群眾享受和參與文化活動的權利的要求。

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