如何讓社區治理走向法治軌道

李玲玲

[摘要]社區治理法治化是提高社會治理水平的重要一環，是建設法治國家、法治政府和法治社會的基礎。貫徹落實十八屆四中全會精神和“十三五”規劃要求，在新時期做好社區治理法治化工作，有利于推動社區治理的科學化、規范化、系統化。本文從哈爾濱市社區治理法治化的現狀出發，歸納了哈爾濱市社區治理法治化方面存在的問題，并針對存在的問題提出具體建議。

[關鍵詞]社區治理法治化現狀對策

社區是整個社會的細胞，社區作為社會治理的基層單元和“末梢神經”，其治理水平的高低直接影響社會治理的整體成效”。社區治理法治化是建設法治國家、法治政府和法治社會的基礎。黨的十八屆四中全會指出要“推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。在新時期做好社區治理法治化工作，對于法治城市建設有著非常重要的意義，有利于推動城市社區治理的科學化、規范化、系統化。

一、哈爾濱市社區治理法治化的現狀

（一）完善基層自治制度，加強社區治理規范化

“十三五”規劃明確提出：“加強社會治理基礎制度建設，構建全民共建共享的社會治理格局，提高社會治理能力和水平，實現社會充滿活力、安定和諧?！睘榱耸股鐓^建設工作有法可依、有章可循，經過二十多年的努力，中央和地方的立法機構出臺了很多關于社區建設和治理的法律法規。目前，中央層面的主要有《城市居民委員會組織法》（1989年）、《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（2000年）、《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（2006年）、《民政部關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》（2009年）、《關于加強城鄉社區協商的意見》（2015年）等。2008年以來，哈爾濱市市委、市政府在社區綜合建設、服務管理、基礎設施建設、和諧社區創建、社區干部待遇保障等方面出臺了一系列文件，使社區建設工作走上了制度化、規范化軌道。如出臺了《關于進一步加強社區建設的意見》《關于加強和改進社區服務工作的意見》《關于2008年社區基礎設施達標建設工作的實施意見》《關于提高社區工作經費和社區黨組織活動經費及社區“兩委”成員生活補貼標準有關事項的通知》《關于進一步加強“難點村”治理工作的通知》《關于推進中心社區建設意見》《關于進一步推動社區“兒童之家”建設的通知》《關于提高城市社區兩委成員生活補貼標準的通知》等。2016年以來，哈爾濱市民政部門深入推進農村社區建設，出臺了《哈爾濱市推進農村社區試點建設實施方案》，建設36個農村示范社區。通過法律法規的不斷完善，進一步提升了哈爾濱市社區治理法治化水平。

（二）改革社區治理模式，實現社區減負增效

社區居委會作為基層群眾自治性組織，本應以服務居民為主要目標，但是當前社區行政化傾向嚴重，很多政府職能部門承擔的工作都由社區來做，而且崗位設置不合理、職責不清晰、管理與服務手段相對滯后。為了實現社區減負增效，改變社區行政負擔過重的弊端，為居民提供更加便捷的服務，自2014年起，從八個社區試點先行，哈爾濱市啟動了社區治理結構改革，預計三年時間，完成全市改革工作。由街道辦將社區承擔的基本公共服務、便民利民服務和志愿服務項目進行梳理，將政府延伸到社區的各項公共服務統一納入社區服務中心（站），實行“一口式受理、一站式服務”。承擔街道層面公共服務的中心社區稱“社區服務中心”，其他社區稱“社區服務工作站”。服務站由街道下派人員進行管理，社區居委會成員和公益崗位人員規范整合后統稱為社區工作者，社區居委會與社區服務工作站分離并列，相互間不再有隸屬關系。改革使社區居委會肩上繁重的行政性事務逐漸剝離，全新的社區治理模式讓社區居委會回歸自治本位的同時，居民在家門口便可暢享“一口式”“一站式”社區服務的便利，形成了以社區黨組織為核心、社區居委會為主體、社區服務中心（站）為依托、社會組織為支撐、駐社區單位密切配合、社區居民群眾廣泛參與的共商、共建、共治、共享發展成果的社區治理模式。

（三）發展社區社會組織，加強自治主體建設

為提升社區服務水平和效率，滿足居民多樣化需求，近年來哈爾濱市民政部門在社區建設、社區治理過程中積極培育、引進社會組織。通過政策制定、分類指導、橋梁搭建等舉措，使社區社會組織蓬勃發展。如今，3000余家社會組織活躍在居民社區之中，提供教育娛樂、醫療保健、就業培訓、物業管理等多方位、寬領域服務。社會組織正逐漸成為居民的貼心幫手，社區治理的“左膀右臂”。截至2015年，放寬社會組織登記條件后，哈爾濱市各類社會組織達7000余家，其中社區社會組織就有3000余家。中心社區全部建立了社區社會組織服務中心，其他社區70%建立了社區社會組織服務站，開展便民、益民、助民服務。同時，為有效落實居民的知情權、參與權、決策權和監督權，哈爾濱市社區建立完善了社區黨組織和居委會聯席會議、社區成員代表會議、協商議事會等制度，拓寬了民意表達渠道，規范了民主決策程序，確保了社區重大事項由居民集體決策。我們還完善了社區參與機制，建立了社區居委會與社區社會組織、物業服務企業、業主委員會指導、協商、互補、監督機制，調動和發揮業主委員會的自治作用，保障了居民訴求及時得到解決，增強了居民的認同感。

（四）社區普法有序開展，法律宣傳教育活動常態化

六五普法期間，哈爾濱市各社區堅持理論聯系實際，把法制宣傳教育與法治實踐有機結合起來，用法制宣傳教育引導法治實踐，通過活化法制宣傳教育載體、搭建法制宣傳教育平臺等渠道，積極開展形式多樣的法制宣傳教育實踐活動。哈爾濱市各中心社區通過設置“法律診所”解決社區居民的鄰里糾紛來加強法律知識的普及，化解矛盾紛爭。社區還設置了法律志愿者，并對志愿者實行統一登記制，便于組織志愿者進行普法宣傳。各社區深化“法律進社區”活動，突出社會管理創新，深入開展“法律廣場”“法律大集”“法治農家院”村民法律咨詢站、社區居民法律學校等形式推進社區普法活動深入開展。如2009年4月，在斯大林街道江橋社區委員會舉行了婚姻法方面的普法知識講座。2010年10月，香坊區大慶路街道辦事處景和社區老年大學分院成立。2013年9月，在道里區撫順社區，30名哈爾濱師范大學政法學院師生參加了由省司法廳攜手電臺“行風熱線”組織的法律服務進社區活動。

二、加強哈爾濱市社區治理法治化的制約因素

（一）社區民主制度建設有待加強

在社區基層治理引入民主協商的過程中，普遍存在著議題針對性不強、協商參與度不高、協商議事機制不健全等突出問題。自2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于加強城鄉社區協商的意見》以來，面對利益主體日益多元、利益訴求更加多樣的新形勢，社區在加強民主協商方面的工作并未獲得實質性改觀，對民主協商主體、內容、程序、結果運用等方面的工作還有待加強。

（二）社會法治意識不足

面對依法治市工作穩步推進的新局面，迫切需要基層領導干部和廣大市民轉變思想觀念，以高度的責任感和使命感投身到法治哈爾濱建設的偉大事業中來。但現實是，部分基層干部法治觀念淡薄，依法辦事觀念不強、能力不足。主要表現為個人獨斷專行、不注重調查研究、不善于發動群眾力量，注重“面子工程”“政績工程”“形象工程”，過度追求眼前利益和短期政績?；鶎訌V大人民群眾法治觀念不足，面對實際生活中存在的問題，習慣私了、上訪、找人說和等方式，不懂得拿起法律的武器維護自己的合法權益，基層法治意識整體亟須增強。

（三）社區居民參與意識不強

居民個人對社區公共事務的參與意識不僅影響社區的健康發展，同時也影響著社區自治和服務功能的充分發揮。目前，哈爾濱市各社區普遍存在的問題是部分居民參與社區治理的積極性不高，對社區公共事務漠不關心，有些居民參與社區建設和基層治理的出發點有些功利，因此更多的是利益取向驅動，而非公共意識驅動。

三、加強社區治理法治化的原則要求

社區治理法治化，以約束和規范公權力為重點，以培育法治文化為基礎，以激發社區社會活力為目的，使社區的一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進行，社區的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作都應納入規范化、制度化的軌道。具體來講，社區治理法治化主要應遵循以下原則：

（一）社區治理主體的多元化

隨著社區建設的蓬勃開展，社區治理的主體日益多元化。社區治理的主體包括政府、企事業單位、自治組織、居民等，它們通過協商和合作共同探討和處理社區公共事務。建立健全以居民區黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業委會、物業公司、駐區單位、社會組織等共同參與的治理結構。

（二）社區治理方式的規范化

在社區建設和治理這場變革中，法律對促進基層社會治理體制的建立與完善起到助推器的作用。在過去20多年里，中央和地方立法機構出臺了許多推動社區建設與治理改革的立法，地方立法機構出臺了許多相關法律文件，社區自治組織也創制了一些自治章程之類的民間法，所有這些都有力保障了城市社區治理的順利開展，實現了基層社會治理體制的創新。

（三）社區治理內容的多面化

社區治理的內容廣泛，包括社區服務、社區管理和社區發展，這些都事關社區群眾的切身利益，需要調動社區單位、組織和居民等共同參與，不斷拓展社區共治內容，把發展規劃、公共管理、公共服務、公共安全等社區公共事務納入共治內容。

（四）社區治理性質的自治性

推進社區治理法治化，首先要廓清國家和社會的分界，政府有所為，有所不為。堅持政企分開、政事分開，理順政府與市場、政府與社會的關系?；鶎诱畱獮樯鐣黧w預留充分的自治空間，支持其自我約束、自我管理，保障其自治權利，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。同時，構建基層政府與社會之間的良性溝通機制，為民眾提供參與公共決策的平臺和機會，提高公眾參與水平，使民眾成為良好社會秩序的創造者。

四、加強社區治理法治化的對策建議

（一）發揮基層黨組織關鍵作用，提升社區治理凝聚力

基層黨組織是黨的組織體系中最基礎的一層，是執行黨的路線、方針、政策的最基層力量，最貼近人民群眾、了解民意，和人民群眾有著天然的地緣優勢，更是提高社會治理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量。加強基層黨組織建設，發揮基層黨組織的核心作用，有利于把社會治理法治化工作落實在基層。充分利用基層黨組織的組織優勢和密切聯系群眾的優勢，加強基層黨組織在社區治理法治化方面的政策理論學習，明確目標任務、方式方法、工作重點難點等，發揮基層黨組織的領導核心和政治核心作用，著力解決社區實現治理法治化方面存在的突出矛盾和問題。加強街道、社區黨組織對轄區內各類社會組織、企事業單位黨建工作的領導和組織協調。以街道和社區為平臺，創新黨員服務群眾的工作機制，推動社區（街道）黨員服務中心等服務網絡建設，通過“網格化管理”達到精細化服務的目的，使民意在網格中掌握、矛盾在網格中解決、工作在網格中推進，推動服務型黨組織建設。

（二）加強社區民主制度建設，拓寬民意表達渠道

社區居民是社區治理的重要主體，是推進社區治理法治化的根本力量。加強基層民主制度建設有利于實現人民當家做主，保障基層群眾的自治權利。我們應在加強社區民主制度建設中引導居民廣泛參與社區事務，在共同解決社區問題的過程中培育社區居民法治意識。一是要認真推行公示公開。要結合黨的群眾路線教育實踐活動和“四公開”活動的深入開展，通過手段創新，加強“智慧社區”建設，通過手機終端、微信平臺等新載體在街道、社區推行黨務、居務、財務、服務公開，擴大群眾的知情權和監督權，讓基層權力在陽光下運行，讓群眾權益在陽光下保障。二是要扎實推進居民自治。社區居民自治是城市居民實現自我管理、自我服務的一種民主形式。在新時期要不斷創新居民自治的方式方法，如在社區換屆選舉工作中通過發布公告、召開居民大會等形式擴大宣傳，直接選舉新一屆的居委會成員、居民代表和居民小組組長，在落實廣大居民群眾的知情權中落實參與權、表決權和監督權，使社區居民自覺參與到社區事務中來。三是探索民主協商新路徑。針對民主協商嵌入基層社會治理過程中存在的問題，2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，社區要深入貫徹落實該意見要求，以探索社區民主協商善治新路徑為突破口，著力解決“和誰協商、協商什么、如何協商、協商成果怎么用”等問題，推進社區協商工作開展，使社區民主協商在居民自治中不斷探索新模式，創新新機制。

（三）社區干部增強法治觀念，提升依法辦事能力

按照依法治市的新要求，樹立法制在社區治理中不可動搖的權威地位?；鶎痈刹恳７蹲袷胤煞ㄒ?，依法履行職責，從而帶動整個社區樹立法制規則意識，以法制帶動法治，以法治體現法制。一是培養法治觀念?；鶎宇I導干部在實際工作中要加強學習黨中央關于依法治國的新理念、新要求、新部署，通過網絡、手機客戶端、報紙等加強學習現行法規政策，通過不間斷的學習提升法律知識的理解能力，增強在工作中用法治思維和法治方式解決實際問題的能力，不斷強化依法辦事能力，筑牢崇尚法治、遵守法律、依法行政的法治思維。二是加強制度建設。社區干部在履職過程中，要注意把工作過程中的成熟做法上升為社區規章制度和工作規范，為事后做好相關工作提供可資借鑒的寶貴經驗，做到人人有章循，事事有規依，切實把社區各項工作納入法治軌道。三是堅持依法合規決策。社區干部在做出工作決策、部署工作任務和實施項目措施時，要對是否合法合規進行民主表決，組織相關人員召開聽證會、論證會，確保各項重大決策部署符合法律法規規定。矢志不渝地堅持法定職責必須為、法無授權不可為，堅決糾正不作為、亂作為。四是完善決策機制。加強事前決策風險評估、事中風險監測、事后風險追蹤等一系列決策機制建設，保障各項決策科學性、有效性。要不斷拓展群眾參與決策渠道，充分發揮QQ群、微信、手機客戶端等信息平臺在群眾參與治理中的積極作用，通過新媒體傾聽民意、匯聚民智，保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。

（四）切實理順政社關系，推進社區多元共治

堅持“政企分開、政社分開”原則，科學合理地界定政府主管部門、街道辦事處和社區居民自治組織在社區建設中的職能和責任。在社區治理中，基層政府要從“管理型”轉向“服務型”，理順政府與市場、社會的關系，加強服務型政府建設。合理劃定政府權力與企事業單位、社會團體、自治組織的權利邊界。政府主要應承擔起宏觀引導、維護秩序、發展經濟、基礎設施建設等方面的工作，而將社區教育、文化、養老、醫療、殘疾人服務等放手由社會組織負責，充分激發社會組織的活力和創造力，實現政府職能轉變。

（五）做好法律進社區活動，提升社區法治文化氛圍

做好法律進社區活動，將過度的意識形態教育轉變為法制宣傳教育，營造濃厚的基層法治文化氛圍，在全社會樹立“法治信仰”，增強社區群眾學法、遵法、守法、用法意識。一是做好法制宣傳進社區活動。圍繞社區群眾的實際需求，定期開展法律宣傳，把枯燥的法律知識通過形象化、生活化、藝術化的形式表現出來，做到以事喻法、以案釋法、以藝示法。要對居委會干部、業委會委員、物業公司負責人、群眾團隊負責人等社區治理的重要主體開展有針對性的法律知識培訓，增強其通過法律手段解決社區實際問題的能力。二是做好法律援助進社區活動。通過發放法律援助便民服務卡，對行動不便的老年人、殘疾人等特殊對象給予電話預約、上門服務、簡化申請手續等特殊照顧，使社區群眾真正享受到便捷的法律援助服務。加強社區法律援助聯絡員的培訓考核工作，提高其掌握法律援助知識和政策的能力，以便更好地服務社區群眾。三是做好人民調解工作。要充分發揮人民調解員的作用，著重解決社區群眾反映的熱點、難點問題，努力化解矛盾糾紛，防止矛盾升級和激化，促進鄰里和諧。在服務過程中發現的可能引發群體性矛盾的突出問題要及時報告當地黨委、政府，確保不穩定因素及時發現、及時處理。四是做好社區法律服務工作。充分發揮基層法律服務工作者、律師和公證人員的作用，針對土地征收征用、房產買賣、房屋拆遷等涉及群眾切身利益的熱點、難點問題提供法律服務，切實維護群眾利益。積極引導群眾通過合理渠道表達訴求，防止發生群體性事件。五是做好社區矯正工作。建立由“社區矯正中心干警、專干、監護人、志愿者”組成的社區專門矯正小組，通過小組成員之間的互動合作，加強對刑滿釋放人員的思想溝通和行為引導，對有重新違法犯罪傾向的人員進行重點幫教，減少這部分人員重新違法犯罪的可能性。六是注重發揮新媒體作用。新時期要善于發揮以互聯網為代表的新興媒體的積極作用，如社區可以設立普法微博、微信公眾平臺，創建普法QQ群，利用移動影視傳播等，使法制宣傳教育與現代信息技術同步同行，不斷擴大覆蓋面，增強滲透力。將社區法治文化建設與網格化社會管理模式有機結合，試點實施“網格+網絡”（社區網格+QQ平臺）“雙網促法”工程，加強社區法治文化建設。