土地政策對戰略性新興產業的影響

饒映雪++劉天喬

摘要：土地是戰略性新興產業發展的基本載體和生產要素，當前土地資源短缺對戰略性新興產業產生了嚴重制約，主要表現在用地需求急劇增加、用地規模階段性特征明顯和用地期限難以確定等問題上。本文結合2001—2015年間湖北省戰略性新興產業發展狀況，分析土地政策對湖北省戰略性新興產業發展的影響機理，研究結果表明土地政策可以發揮正向的影響作用。促進戰略性新興產業發展的土地供應政策要以保障產業結構調整為核心目標，保證土地資源配置適應其產業發展規律，以實現效益最大化。土地監管是土地政策的一個關鍵環節，規范化土地監管可以從企業用地情況和建立產業用地退出機制兩方面入手，加強對閑置土地有關處罰政策執行情況的監督檢查，及時糾正閑置土地處置不到位等問題。

關鍵詞：土地政策；戰略性新興產業；土地規模經營；土地監管

基金項目：湖北省軟科學基金項目“促進湖北省戰略性新興產業發展的土地政策體系研究”（項目編號：2016ADC110）；國家社會科學基金項目“城市中心區低效工業用地的退出機制研究”（項目編號：16CGL054）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）06-0021-04

一、引言

土地是戰略性新興產業發展的基本載體和生產要素，當前土地資源短缺對戰略性新興產業發展產生了嚴重制約，主要表現在用地需求急劇增加、用地規模階段性特征明顯和用地期限難以確定等問題上①。如何破解土地瓶頸制約，是促進戰略性新興產業發展亟待解決的問題。從土地資源配置角度出發，促進戰略性新興產業發展就是以土地政策為調控工具，依據規劃，優化整合土地空間布局結構，提高資源利用效率，培育對經濟社會全局和長遠發展具有引領帶動作用的產業②。從土地問題入手，探索土地政策對戰略性新興產業發展的影響機理，對于優化產業結構，轉變經濟發展方式具有重要意義。

現有研究大多集中在土地要素供給和土地規劃兩方面。Debolini（2015）指出土地利用競爭是產業競爭在空間上的基本表現③；實施產業用地類型管控政策能促進城市改造與新產業發展④。石憶紹和吳婕考察了京滬穗的產業布局，認為優化產業布局對發展戰略性新興產業有促進作用⑤。張孝宇等（2011）采用計量分析的方法，分析土地要素投入與產業經濟增長的相互關系⑥。孫宇杰和陳志剛（2012）探討了新興產業用地供需和布局等方面的特征及存在的問題，并提出了相關政策建議⑦；高向軍和董菊卉（2012）調研滬浙閩地區，指出應在工業用地供應環節進行項目評估和用地細分⑧。楊萍等（2015）認為，以土地高效利用為核心的現代農業園區設計是實現園區土地高效利用的基本準則和技術指導體系⑨。

本文以土地政策為切入點，采用政策文本分析和定量分析方法，梳理湖北省新興產業發展相關土地政策的歷史演變過程，結合湖北省戰略性新興產業發展的實際情況及用地特征，揭示土地政策對戰略性新興產業發展的影響機理，提出促進湖北省戰略性新興產業發展的土地政策建議，為政府部門決策提供科學依據。

二、土地政策演變

本文通過以下步驟獲得政策樣本：從國土資源部和湖北省國土資源廳等政府官方網站中搜集相關政策文件，并從中國法律檢索系統中以“土地”為關鍵詞進行檢索，搜集整理我國1983—2015年間與湖北省戰略性新興產業發展有關、對新興產業發展有促進作用的土地政策。

據不完全統計，1983—2015年間，與湖北省新興產業發展相關的各類土地政策文本包括法律、行政法規、部門規章等共195項，其中，法規數量21項、國務院規范性文件19項、地方規范性文件39項、部門規范性文件116項。因此，本文最終討論的土地政策樣本為195項，并依照其政策效力級別，將政策劃分為A等級——法規、B等級——國務院規范性文件、C等級——部門規范性文件和D等級——地方規范性文件，共4個層級，政策效力級別越高，政策的作用力度也就越強。

本文用比例圖反映創新政策比例的時間序列變化，考慮A、B、C、D等級數量之間差距的同時，更清晰地反映政策的變化。觀察圖1，1983—2015年間，與湖北省戰略性新興產業相關的土地政策數量呈增長后趨于平穩的發展態勢，1999年出臺了8項政策文件，且之后每年都有政策出臺，在2006年后政策數量較為密集?？傮w來看，圍繞湖北省新興產業發展的相關土地政策的歷史演變過程可分為三個階段：

（1）政策發展階段。1983—2000年間，新興產業發展工作開始啟動部署，多部門相繼制定稅務、金融等各類政策，但在政策數量上處于平穩狀態，無突破性增長。

（2）政策加速階段。2001—2006年間，湖北省出臺的地方性政策文件較少，僅有1項，但財政、稅務、工商、外事等部門相繼圍繞新興產業發展制定出臺相關部門政策，部門規范性文件政策數量增多，協同國務院政策文件對新興產業發展進行政策指導。

（3）政策密集階段。2007—2015年間，部門和地方規范性文件數量較上一階段更為密集，湖北多地區在這一階段中相繼出臺了較多的關于促進產業集聚發展，加快新興產業建設的政策文件，同時國務院也出臺了針對戰略性新興產業發展的用地政策意見，對加快培育發展戰略性新興產業提出了明確的方針和發展方向。如：2007年湖北省人民政府出臺了《關于促進產業集群發展的意見》，確立了湖北省產業集群化發展的重要意義，明確指出國土資源部門要依據國家有關政策，積極爭取用地指標，對有發展前景的產業集群予以重點支持。

三、實證分析

1. 模型設定

本文采用CD模型來分析土地政策對湖北省戰略性新興產業的影響程度。

（1）式中，Y為湖北省某一年的高新技術產業總產值，為因變量；ɑ0為常數項；β1、β2、β3、β4、β6、β7分別為Gdpgrowth、Landpolicy、Staff、Techmarket、Firm、Expenditure、Finance的系數；ν為殘差項。

2. 變量選擇

市場和政府是調控經濟的兩大主體，戰略性新興產業很難完全依靠市場經濟的作用快速發展，還需要政府通過政策手段進行調控，從而促進戰略性新興產業發展。根據已有文獻，影響戰略性新興產業發展的外生變量主要有土地、資本、勞動力和科技四個方面的內容，相關變量及數據來源如表1所示。

（1）土地政策（landpolicy）。政策變量通常以虛擬變量或者名義變量的形式出現。本文采用設置名義變量的方法，將2001—2015年間土地政策對湖北戰略性新興產業發展的作用力度分為3個等級，分別對各等級賦予不同的數值反映其作用程度：2001—2006年賦值為1，2007—2015年賦值為2；土地政策越有針對性、越密集，對湖北省戰略性新興產業發展的促進作用就越大。

（2）GDP增速（gdp growth）。經濟增長能夠促進產業發展，而經濟增長可以通過GDP增速來反映，因此選取GDP增速作為變量，借此反映湖北省戰略性新興產業發展情況。

（3）R&D人員全時當量（R&D staff）。R&D人員全時當量指全時人員數加非全時人員按工作量折算為全時人員數的總和，這是國際上比較科技人力投入而制定的可比指標。該指標可以反映湖北省戰略性新興產業的人才投入情況，高技術人才的投入越大，對戰略性新興產業的發展越有利。

（4）技術市場成交額（Techmarket turnover）。技術市場成交額指登記合同成交總額中明確規定屬于技術交易的金額，以技術市場成交額衡量戰略性新興產業的科技投入水平。

（5）高技術產業企業數（Firm）。高技術產業的企業個數在一定程度上可以反映戰略性新興產業的產業規模。

（6）工業企業R&D經費內部支出（Expenditure）。工業企業用于內部開展R&D活動的實際支出包括用于R&D項目或課題活動的直接支出，間接用于R&D活動的管理費、服務費和有關的基本建設支出以及外協加工費等。用R&D經費內部支出表征企業的R&D活動開展的資本投入。

（7）財政收入（Finance）。戰略性新興產業的發展離不開政府的財政支持，而財政收入是衡量一國政府財力的重要指標。政府財政收入越高，對戰略性新產業的財政投入才能更大。

3. 實證檢驗

根據表2，F檢驗的P值為0，說明選取的自變量和因變量之間存在顯著的線性關系，模型（1）的R2為0.6477，說明模型的擬合優度高，模型總體較好。模型估計結果中，GDP增速、土地政策變量、R&D人員全時當量、技術市場成交額、高技術產業企業數和財政收入等大多數變量在5%置信水平下顯著。

影響戰略性新興產業發展的因素中，GDP增速和湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明GDP增速與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。R&D人員全時當量與湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明R&D人員全時當量與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。技術市場成交額和湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明技術市場成交額與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。高技術產業企業數和湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明高技術產業企業數與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。工業企業R&D經費內部支出相關系數為正，與預期相符合，但P值>0.05，與湖北高新技術產業總產值相關性不顯著。財政收入和湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明財政收入與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。

由此可以看出，科技投入能促進戰略性新興產業的發展，戰略性新興產業是依托于科學技術的成果轉化而帶來生產效益的新興產業，沒有科技投入為支撐，沒有科研成果的產業化為依托，戰略性新興產業就缺失了最大的“王牌”；人才投入對戰略性新興產業的發展有促進作用，戰略性新興產業的發展需要以人才資源為基礎，人才建設是發展戰略性新興產業的一個重要部分。實證結果表明人才的投入能有效促進產業產值的提升，且新型技術人才是提升一個地區產業技術水平的關鍵，加強人才引入可以提升地區發展的總體技術水平，從而促進戰略性新興產業發展；財政投入是政府部門調控經濟的重要手段，增加財政投入能夠促進戰略性新興產業發展，如加大經費投入、稅收減免或經費補貼等。

關鍵變量土地政策和湖北省高新技術產業總產值相關性顯著，變量系數符號為正，與預期符號相符，說明土地政策與湖北省戰略性新興產業發展呈正相關關系。土地政策主要通過不同的政策工具發揮其宏觀調控的功能，湖北省土地政策的制定越有針對性、執行力度越強，高新技術產業總產值越大，以此來衡量的戰略性新興產業發展的情況也越好。

土地政策對湖北省戰略性新興產業的促進作用具體體現在四個方面：（1）合理的土地規劃、土地供給和土地稅收等政策能保證各產業園區及周邊基礎設施的公共投資。（2）通過制定土地供應政策，調整城市產業發展的優先級，調控供地順序和供地數量，支持發展形勢強勁的產業，限制或淘汰低端產能的項目或企業，能夠促進新興產業生產規模的壯大。（3）通過差別化的土地規劃政策，統籌規劃區域結構，保障不同區域內的新興產業是符合其資源、地理和技術上的優勢產業，兼顧區域內不同產業的共同發展，從而實現對區域產業結構的調整作用。（4）通過土地政策引導生產要素投入，從而拉動地區經濟增長。一方面，土地政策能夠促進土地資源合理配置，土地資源的優化利用會促進勞動力的投入，從而拉動經濟的增長。另一方面，土地政策能夠促進技術資本的投入，促進企業生產發展過程中對技術的優化，從而提高企業生產效率。

四、對策建議

土地政策涉及土地規劃、土地開發、土地供應與利用審批、土地使用監管、用地清退與存量建設用地整理等環節，進一步延伸，還涉及地價測算、稅收等經濟杠桿，是以土地為載體或切入點的一系列管控工具的集成，基本覆蓋產業引進、發展、運行及退出等各環節。要促進戰略性新興產業的發展，需借鑒發達地區經驗，加強土地政策的調控力度，在規劃、供地、利用和后續監管幾個階段給予政策支持。

一是構建科學利用土地的政策引導機制。確立科學有效的土地規劃政策，將土地的可持續利用作為長遠目標，對湖北省戰略性新興產業用地予以更高的重視。與此同時，保證土地利用和城市規劃以及湖北省戰略性產業發展規劃之間的協調性，經批準設立的工業園、科技園、開發區等戰略性新興產業用地必須納入城市建設用地中，引導產業合理布局，完善基礎設施，創造良好的硬件環境。在國土資源部門歷年修編的湖北省土地利用總體規劃中，增添針對性的用地規劃，保障戰略性新興產業發展用地，對分區用地進行新的配置，在此基礎上確立湖北省戰略性新興產業的用地規模，引導傳統產業向戰略性新興產業靠攏，確保企業能準確及時地進行用地投資。

二是創新優化產業結構的土地供應政策。促進戰略性新興產業發展的土地供應政策要以保障產業結構調整為核心目標，保證土地資源配置適應其產業發展規律，以實現效益最大化。通過供地優惠等政策措施加強市場培育，通過政府補貼扶持中小型新興產業，保障企業的產業用地需求。在土地供應政策中調整產業園區準入標準，可參考杭州蕭山區的集約節約用地經驗，設置湖北省戰略性新興產業用地準入門檻，在土地供應前期對企業的創新能力和產出能力進行考核，以滿足不同產業類型企業的不同用地需求，也為傳統企業轉型升級提供一個標準化的用地評價體系。在供地模式上創新，從出讓價格、供地年限和出讓方式上著手，實行彈性土地供應管理。對戰略性新興產業用地可適當降低土地出讓起始價，但需建立出讓價的最低標準，轉型升級的傳統產業企業可享受同等待遇的安排，比如對開展科研創新活動的生產企業采用不同的供地方式，協議出讓和招投標的方法可以合理結合，也應仔細區分。

三是構建促進戰略性新興產業可持續發展的土地稅收政策。土地稅收是土地政策進行宏觀調控的重要手段，規范戰略性新興產業土地稅收尤為重要，可從土地占有環節對新興產業企業設置產業用地目錄，視情況征收使用稅，如2014年上?！蛾P于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》明確提出“差別化征收土地使用稅”等指導意見。對戰略性新興產業企業用地狀況進行評估，對于企業規模小、發展潛力大的新興產業企業可降低物業稅率，實行增值稅的稅收優惠。增設土地閑置稅，國土部門可建立評估體系，對企業用地效率進行評估，對閑置、低效用地的單位和個人，收取高于平均水平的土地閑置稅，提高囤地成本，減少囤地、炒地行為，減少土地浪費。

四是構建規范化戰略性新興產業發展的土地監管政策。土地監管是土地政策的一個關鍵環節，可以從兩方面入手：（1）定期對土地使用權證年檢及履約考核，對企業用地情況進行監督。進行供地后的情況監督和評估，建立信用數據庫和獎懲機制，及時更新檢查企業用地建設是否規范，是否符合供地規劃時的土地評價標準，全面掌握企業用地情況和用地潛力，作為后續用地的審核依據。（2）建立產業用地退出機制，對存在土地閑置情況的新興產業企業要進行清理和處置，并加強對閑置土地有關處罰政策執行情況的監督檢查，及時糾正閑置土地處置不到位等問題。

注釋：

① 盧為民、馬祖琦：《土地政策與產業轉型升級路徑研究》，《浙江學刊》2011年第6期。

② 張宇、劉芳、歐名豪：《基于戰略性新興產業發展要求的土地制度支撐體系》，《城市發展研究》2015年第6期。

③ M. Debolini， E. Valette， M. Francois， Mapping Land Use Competition in the Rural-Urban Fringe and Future Perspectives on Land Policies： A Case Study of Meknes （Morocco）， The Land Use Policy， 2015， （47）， pp.373-381.

④ Igal Charney， Downtown Redevelopment and Land-Use Regulation： Can Planning Policies Discipline Property Development？ The Land Use Policy， 2015， （47）， pp.302-308.

⑤ 石憶紹、吳婕：《京滬穗科技服務業用地績效及影響因素分析》，《科技管理研究》2013年第1期。

⑥ 張孝宇、張安錄、蔡銀鶯：《土地要素投入對二三產業經濟增長的計量分析——我國35個大中城市的實證》，《生產力研究》2011年第9期。

⑦ 孫宇杰、陳志剛：《加大土地政策支持，促進新興產業發展》，《現代城市研究》2012年第12期。

⑧ 高向軍、董菊卉：《促進產業轉型升級的用地政策評析：基于滬浙閩地區的調研》，《中國土地科學》2012年第5期。

⑨ 楊萍、季明川、郝晉珉：《以土地高效利用為核心的現代農業園區設計與實證分析》，《農業工程學報》2015年第9期。

作者簡介：饒映雪，中南民族大學公共管理學院副教授，湖北武漢，430074；劉天喬，武漢大學外國語學院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯 陳孝兵）