國家債務管理

一、政府內債

2016年財政部深化國債管理制度改革，進一步完善國債市場機制，順利完成國債籌資任務，為有效實施積極財政政策提供了資金保障。

（一）國債籌資及國債余額。按照2016年國債發行方案，全年預計籌資額為27144.68億元，其中彌補中央財政赤字14000億元，償還以前年度發行并于2016年到期的國債本金13144.68億元。執行中，國債還本增加120.68億元，全年預計籌資額調整為27265.36億元；實際籌資26719.06億元，比調整后的預計籌資額減少546.3億元。2016年末國債余額為120066.75億元，在全國人大審批的年末國債限額125908.35億元以內。

從發債結構看，2016年國債實際發行30869.32億元，實際籌資26719.06億元，其中儲蓄國債籌資3182.64億元，記賬式國債籌資23212.51億元，舉借外債323.91億元，分別占全年實際籌資額的11.9%、86.9%、1.2%。從籌資進度看，第一季度籌資3099.64億元，占全年實際籌資的11.6%，保持在當季國債到期還本額4446億元以內；第二、三、四季度分別籌資7764.20億元、9206.69億元、6648.53億元，占全年29.1%、34.4%、24.9%。

（二）儲蓄國債管理。2016年發行18次儲蓄國債，包括8次憑證式國債和10次電子式國債，實際籌資3182.64億元，占全年實際舉債籌資額的11.9%，比上年減少2.5個百分點。平均發行期限為4年，比上年延長0.12年；平均發行利率為4.05%，比上年降低0.67個百分點。

儲蓄國債管理具有以下特點：（1）年初公布全年發債計劃，包括品種、期限和發行日期等，透明度較高。（2）品種和期限結構穩定。憑證式國債和電子式國債籌資占比分別為37%、63%，3年、5年期國債各占50%，電子式國債和5年期國債籌資比例均略有增加。（3）按月滾動發行。從3月至11月，每月10日發行3年、5年期國債各1次，各月發行期均為10天。（4）利率3次下調。綜合考慮銀行理財等市場同類產品利率下降及儲蓄國債銷售情況，5月至7月份儲蓄國債利率下調3次，3年、5年期儲蓄國債利率從4.00%、4.42%下降至3.80%、4.17%，分別降低0.2、0.25個百分點。（5）銷售形勢良好。儲蓄國債采用承銷團成員代銷方式向個人投資者發行，全年實際售出額占計劃籌資額的99.5%，比上年提高5.7個百分點。（6）擴大電子式國債網上銷售業務。新增4家銀行開辦電子式國債網上銷售業務，截至2016年38家儲蓄國債承銷團成員中有23家開展此項業務。

（三）記賬式國債管理。2016年發行129次記賬式國債，包括60次關鍵期限國債和69次非關鍵期限國債（含57次貼現國債），實際發行27362.77億元，實際籌資23212.51億元，占全年實際舉債籌資額的86.9%，比上年增加2.7個百分點。平均發行期限為6.55年，比上年縮短0.57年，平均發行利率3.04%，比上年降低0.95個百分點。

2016年關鍵期限國債籌資17598.3億元，占記賬式國債實際籌資額的75.8%。關鍵期限國債包括1年、3年、5年、7年和10年期國債，發債管理具有以下特點：（1）年初公布全年發債計劃，透明度較高。（2）定期發行并續發。各關鍵期限國債均已建立新發一次、續發兩次機制，并基本保持每月發行一次節奏。（3）適當增加中短期國債發行規模，期限結構均衡。各關鍵期限國債均發行12次，其中1年、3年和5年期國債發行次數共比上年增加10次。（4）合理安排月度發行規模。為平滑庫款波動，適當調低4月、7月和11月份國債發行規模，調高6月、9月份發行規模，促進國債發行與庫款管理的有效銜接。（5）采用混合式招標定價機制，向記賬式國債承銷團成員發行。（6）籌資成本有所下降。1年、10年期國債發行利率呈雙“U”型走勢，上半年從1月份的2.32%、2.86%先降至3月份的2.15%、2.82%，后升至6月份的2.34%、3.00%；下半年先逐步降至10月份的2.13%、2.68%，后升至12月份最高的2.43%、3.06%（見圖1）。1年、10年期國債平均發行利率分別比上年降低36個、50個基點。

圖1 2016年1年期、10年期國債發行利率及收益率

2016年非關鍵期限國債籌資5614.21億元，占記賬式國債實際籌資額的24.2%。非關鍵期限國債包括1年以下短期國債、2年中期國債和10年以上超長期國債，發債管理具有以下特點：（1）透明度提高。在公布50年期國債全年發行計劃的基礎上，年初增加公布30年期國債全年發行計劃。其他非關鍵期限國債均含在季度發行計劃中，并于季初公布。（2）增加2年和30年期國債發行規模，建立續發行機制。2年、30年期國債發行4次和6次，分別比上年增加2次和4次；開始采用續發方式發行。（3）定期滾動發行短期國債。繼續按周發行3個月國債，按月發行6個月國債，進一步健全國債收益率曲線短端。（4）超長期國債利率處于歷史最低水平。5月、11月份50年期國債發行利率分別為3.70%和3.48%，較上年明顯下降，為2009年首次發行以來的最低水平（見圖2）。（5）完善定價機制。1年以下短期國債定價機制由多重價格招標改為混合式招標，10年以上超長期國債繼續采用單一價格招標方式。

圖2 2009-2016年50年期記賬式國債發行利率

（四）國債市場運行。2016年記賬式國債現貨交易12.93萬億元，比上年增加3.03萬億元；占年末記賬式國債余額的比率（即換手率）為1.20，比上年提高0.16；國債期貨成交8.90萬億元，比上年提高48.1%。國債市場運行總體良好，但年末波動較大。

2016年國債市場運行具有以下特點：（1）現貨交易明顯活躍，仍以銀行間市場為主，銀行間市場交易額占現貨交易總額的95.8%。（2）國債收益率前十個月總體波動較小，后兩個月波動加劇。1年和10年期國債收益率1-10月份窄幅波動，11月份后顯著上行，12月20日升至全年最高，年底有所回落（見圖1）。（3）國債收益率曲線整體上移。收益率曲線分別于3月和12月達到全年的最低點和最高點，其中3個月國債收益率上下波動最大，波幅為113個基點，年底收益率曲線較年初整體上移（見圖3）。（4）國債期貨與現貨市場聯動密切，趨勢基本一致。如12月中旬，在國債收益率大幅上升期間，國債現貨價格大幅下跌，國債期貨一度出現跌?，F象。（5）將國債收益率曲線向長端延伸。10月份在財政部網站公布30年期國債收益率，形成了涵蓋3個月到30年等短、中、長期較為完整的國債收益率曲線。（6）建立健全國債二級市場做市支持機制。9月份會同人民銀行發布國債做市支持公告及操作規則等相關制度，明確財政部在全國銀行間債券市場運用隨買、隨賣等工具支持國債做市，保障國債二級市場連續不斷運行。（7）市場化功能進一步拓展。6月份記賬式國債可以在上海國際黃金交易所沖抵黃金交易保證金，并繼續在質押式回購、雙邊借貸等領域充當抵押品，以及沖抵國債期貨交易保證金，這些均有利于發揮記賬式國債的流動性管理和風險管理功能。

圖3 2016年國債收益率曲線

（五）國債余額規模及結構。2016年國債余額增加13467.16億元，年末余額為120066.75億元，包括儲蓄國債11186.22億元、記賬式國債107625.02億元和外債1255.51億元。2016年中央財政赤字率為1.9%，國債負擔率為16.1%。

2016年國債余額結構具有以下特點：（1）品種結構大體穩定。內債余額占年末國債余額的98.9%，其中儲蓄國債占9.3%，記賬式國債占89.6%；外債占1.1%，記賬式國債和外債占比略有上升。（2）平均剩余期限為7.25年，比上年縮短0.15年。其中儲蓄國債剩余期限為2.17年；記賬式國債剩余期限為7.79年（見圖4）。（3）投資者結構穩定。儲蓄國債全部為個人持有。記賬式國債絕大多數是由機構投資者持有，其中商業銀行持有比例最高，占記賬式國債余額的67.1%，與上年大體相當；人民銀行持有比例為15.1%，境外機構為3.9%，保險機構為3.2%。

圖4 2006-2016年平均國債剩余期限

按照2016年末國債余額測算，2017-2026年國債到期還本總額為80278.50億元（不含外債），占2016年末國債余額的66.9%。在這10年內，償債分布大體均衡，其中剩余期限在1年及以下的占22.1%，1年至5年（含5年）的占47.7%，5年至10年（含10年）的占30.2%。需要說明的是，由于2007年發行較大規模的10年和15年期特別國債，2017年和2022年國債到期還本規模較大（見圖5）。

圖5 2017-2026年國債到期還本分布

二、境外本外幣國債

截至2016年底，我國境外發行本外幣債券82筆，累計發行金額折合354.18億美元，包括2009年至2016年在香港和倫敦發行的1670億元人民幣國債，債券余額155.38億美元。

（一）提升海外人民幣國債發行管理水平。落實習近平主席訪英時的重要成果，與英財政部等機構積極磋商，首次在倫敦成功發行30億元3年期人民幣國債，并在倫敦證券交易所掛牌上市，為中資企業在倫敦開展人民幣業務，優化制度環境、創造了良好市場條件。落實中央惠港政策，結合香港市場形勢和需要，研究提出2016年發行方案，并分別于6月、12月在香港成功發行共計280億元國債，獲得機構投資者踴躍認購，中標利率優于二級市場水平。

（二）加強境外人民幣國債發行制度建設。根據《境外人民幣國債發行管理辦法》等相關規定，研究出臺《境外人民幣國債發行中介機構選聘工作規程》，以進一步規范相關中介機構選聘的條件、指標、流程等，合理優選市場機構，更好開展境外人民幣國債發行工作。

（三）歸口統計監測地方政府外債水平。根據各地財政部門報送的統計數據，對2015年度地方政府外債基本狀況和主要監測指標進行了統計分析和風險監測，提出進一步改進地方政府外債管理的建議?？傮w看，地方政府外債規模保持平穩，債務風險基本可控。

三、國際金融組織和外國政府貸款

（一）我國利用國際金融組織和外國政府貸款的基本情況。截至2016年12月31日，我國利用國際金融組織（包括世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行、北歐投資銀行、歐佩克國際發展基金、新開發銀行）和外國政府（以下簡稱多雙邊）貸款累計簽約額1623.74億美元，累計提款額1320.21億美元，累計歸還貸款本金794.04億美元，已提取未歸還貸款額（債務余額）526.18億美元。貸款用于支持我國3687個項目，涉及交通、能源、城建、環保、農業、教育、衛生、工業等眾多領域。具體情況見下表：

（二）加強貸款債務管理工作的舉措。

1. 加強多雙邊貸贈款業務制度整合建設。研究制定多雙邊貸贈款業務政策整合總體思路和工作方案，修訂并正式頒布《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》，推進相關配套的多雙邊貸贈款管理制度的制定與修訂。此外，成功舉辦了第一期全國范圍的政策培訓，為辦法及相關配套政策的實施奠定了良好的基礎。

2. 積極落實新《預算法》相關要求。結合多雙邊貸款業務的實際情況，針對政府外貸轉貸模式、地方政府債務限額管理等重要政策進行研究，為政府外貸納入地方政府債務限額管理提供了有力的技術支持。制定《地方政府外貸債務風險預警實施方案》，明確了新形勢下地方利用政府外貸的債務風險審核原則及要求。監督2016年地方政府外貸的實際提取使用規模、債務限額調整情況，以及地方政府負有直接償還責任貸款的預算管理落實情況。審核2017年地方政府外貸使用計劃，合理設定2017年地方政府外貸債務限額。大力開展外債甄別工作，推動省級財政部門梳理核查本省外貸分類情況，解決歷史項目存在的債務分類不清或名義上的分類與實際債務負擔情況不符等問題。

截至2016年底我國利用國際金融組織和外國政府貸款情況表 單位：個/億美元

3. 及時準確地償還對外貸款債務。2016年共完成向世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金和歐洲投資銀行等國際金融組織以及聯合融資銀行還款141筆，合計金額約32.06億美元，切實維護了我國政府的對外償債信譽和經濟利益。由于財政部代表中國政府按時償還貸款債務，全年累計獲得世亞行貸款利費減免共計1594萬美元。

4. 加大債務對內回收與催欠工作。嚴格按照轉貸協議回收各?。ㄊ?、區）及項目單位的貸款債務，全年共向各地財政部門和項目單位開具付款通知1568份，涉及金額約合23.44億美元。同時，大力開展拖欠債務清收追繳工作。一方面防范新增欠款，綜合采用債務拖欠情況與新項目審批、利費減免獎勵掛鉤等獎懲措施，使債務風險防范關口前移，增強地方單位對債務管理的主動性和風險防范意識，有效控制新增欠款。對財政部直接轉貸給中央企業貸款項目的轉貸及債務償還保障機制進行調研，探索采取企業信用信息公示、司法程序介入等方式對企業拖欠債務行為形成有效威懾，達到防止債務拖欠的目的。另一方面積極解決歷史債務，通過正式發文等方式對中央部門拖欠國際金融組織貸款進行催收。此外，還開展了外國政府貸款歷史債務情況調研。

5. 認真完成國際金融組織貸贈款項目提款報賬工作。由財政部負責管理資金支付的國際金融組織貸款和贈款項目共計13個，日常工作主要包括處理提款報賬、向國際金融組織申請資金回補、債務分割、會計核算、對項目實施單位進行財務和支付業務培訓等。2016年，共向各項目單位付款313筆，金額約1853萬美元，向世行、亞行申請回補29次，金額約1766萬美元。

6. 不斷完善信息管理平臺建設。完成了國際金融組織和外國政府貸款債務管理信息系統的試運行和驗收工作，建立起較為完整的多雙邊貸款信息數據庫，實現了中央和省級財政部門之間貸款信息的共享和及時更新與核對、常規性貸款本息費債務的自動計算和預測、根據工作需要靈活提供各類統計報表等功能，進一步提高了工作效率。為做好該系統的推廣應用工作，于12月舉辦了培訓班，組織各地財政部門相關人員進一步熟悉和掌握該信息系統的運行和使用。