事業單位人事爭議解決機制：變遷與完善

杜濱煒

事業單位人事爭議解決機制：變遷與完善

杜濱煒

人事爭議解決關系著事業單位工作人員是否能獲得合法權益，以及事業單位是否能實現高效、公正的人事管理，對事業單位的經營和運轉具有深刻影響。通過梳理事業單位人事爭議解決機制的歷史變遷和現行內容，歸納得出現行機制在法律體系、機構設置、執行結果和救濟途徑上存在的系列問題，結合實際提出理順并健全相關法律體系、建立獨立的人事爭議解決機構、將事業單位人事爭議納入司法救濟范圍等相應的解決途徑。

事業單位；人事爭議；司法救濟；爭議

事業單位職能范圍廣泛，涉及生產經營活動、公共產品及服務供給和行政職能等，履職效果直接影響人民的生活水平。自社會主義市場經濟體制建立以來，事業單位改革穩步推進，人事改革效果顯著。2014年國務院頒布《事業單位人事管理條例》，使得事業單位人事管理有法規可依，為事業單位工作人員的合法權益和進一步深化事業單位改革提供了法律保障。盡管聘用制和分類管理體制的實施為事業單位人事管理提供了有力的制度保障，但現行人事爭議解決機制依然存在系列問題，嚴重制約著事業單位人事管理工作的良性運作，同時也影響事業單位工作人員的合法權益。

一、事業單位人事爭議解決機制的歷史變遷

人事爭議是指在工作人員的錄用、培養、調配、獎懲等工作中，或人事主體在實現權利、履行義務的過程中產生的各種矛盾爭議［1］。事業單位人事爭議解決機制隨時代變遷也發生一定的變化。計劃經濟時期，事業單位按照國家指令履行職能，受黨政系統的雙重領導，人事關系行政指導色彩濃重。人事爭議被行政化的運行方式掩蓋，按照“黨管干部”和“下級服從上級”的原則，基本是“唯上是從”，靠領導或上級調節處理，尚未將事業單位與工作人員作為平等的主體對待。改革開放以來，事業單位人事管理改革逐漸取得成效，至今已頒布多條法律法規和部門程序規章。事業單位的人事爭議法律條文梳理見表1。

（一）事業單位人事爭議解決機制的演進過程

依照事業單位人事管理及爭議解決的立法進程，可將改革開放以后事業單位的人事爭議解決機制分為以下幾個階段。

第一階段：1978—1984年。這一階段可以看作事業單位人事管理改革的醞釀期，期間適當下放了事業單位的人事管理權限。但是，政事不分的現象依然嚴重，事業單位行政化色彩依然濃厚，人事爭議基本處于被忽視的狀態。

第二階段：1985—1997年。自1985年開始，事業單位管理體制開始了改革進程，事業單位逐漸從政府部門分離出來，擴大了自主權限。尤其是1992年社會主義市場經濟體制建立后，事業單位逐漸發揮非行政機關提供公共產品及服務的職能。1997年《人事爭議處理暫行規定》的頒布，意味著用人單位與員工之間的關系被正視，實現了人事爭議解決機制的法律依據從無到有的跨越。這一階段對人事爭議解決機制的探索已經顯示出初步成效。

第三階段：1998—2011年。事業單位逐漸確立了獨立法人地位，事業單位人事管理體制改革進程加快。聘用制和事業單位崗位績效工資制度的實施，使事業單位人事爭議的數量大幅度上漲和范圍大幅度擴大，為完善事業單位人事爭議解決機制提出了現實要求。勞動爭議和人事爭議的區別愈加明顯，2007年出臺的《人事爭議處理規定》尚為企業和事業單位共用，2008年出臺的《勞動合同法》及《勞動爭議調解仲裁法》將勞動爭議和人事爭議進行區分，但2009年出臺的《勞動人事爭議仲裁辦案規定》將人事爭議和勞動爭議的程序合一，人事爭議解決機制變得更加模糊和混亂［2］。此外，在這一階段中事業單位人事爭議的解決方式基本與公務員相同，尚未存在獨立的解決事業單位人事爭議的法律法規。

表1 事業單位人事爭議法律條文梳理

第四階段：2012年至今?！妒聵I單位工作人員處分暫行規定》《事業單位工作人員申訴規定》《事業單位人事管理條例》相繼出臺，事業單位人事爭議解決機制逐漸完善和清晰。但是，該階段事業單位人事爭議解決機制依然存在一些問題，影響著工作人員合法權益的獲得。

（二）現行事業單位人事爭議解決機制

現行事業單位人事爭議解決機制主要包含以下5種手段。

一是復核和申訴。復核和申訴是事業單位工作人員在單位內部表達對現有人事處理不滿，申請更改人事處理的手段。一般而言，復核和申訴是解決人事爭議的第一步。復核和申訴為事業單位工作人員提供了理性表達訴求和主張渠道，是事業單位權利救濟中的一項重要內容。

二是協商。事業單位與工作人員出現矛盾糾紛時，協商往往是最直接、最具有普遍適用性的做法，有利于防止矛盾擴大化。然而，適用于協商的當事人常常在情緒上處于對抗方，更傾向于最大限度地索取權利規避義務，尤其是在缺乏協商程序法的當下，容易淪為空談，缺乏調節糾紛的實際效力。

三是調解。調解由第三方主體主持，對事業單位和工作人員之間的矛盾糾紛進行梳理，引導雙方妥善解決矛盾沖突，實現合理的利益訴求。調解結果以雙方當事人的意愿為主要依據，不具有強制性［3］。調解通常由調解委員會負責，但調解委員會委員一般來自于工會和單位內部，實際上并不具備第三方的獨立屬性，難以保證中立態度和公平性。

四是仲裁。對人事仲裁的探索較早，在市場經濟體制建立之初就已出現相關探索內容。人事仲裁的范圍一般集中在因辭職、辭退及履行聘用合同發生的爭議［4］。當前事業單位人事爭議的仲裁機制在性質和范圍上仍然比較模糊，人事爭議仲裁缺少實體法和程序法依據。

五是訴訟。對于一般的事業單位而言，其工作人員在對仲裁決定不服的情況下可以提起訴求，或選擇直接進入訴訟程序，為事業單位和工作人員提供了救濟途徑。然而，現行事業單位人事爭議訴訟依然參照《公務員法》的相關規定，缺少法律依據，難以保障權威性。

二、現行事業單位人事爭議解決機制的現實問題

（一）現有法律規定存在模糊、重疊和空白

現階段，事業單位人事爭議的解決主要依據《公務員法》《事業單位人事管理條例》《人事爭議處理規定》等法律文本，對受理范圍、解決方式、解決程序的規定存在重疊現象。事業單位人事管理的法律依據多為部門規章和地方性法規，多個同等級法律文本并行，加大了法律規定交叉、重疊問題對事業單位人事爭議解決的困擾。2014年國務院出臺的《事業單位人事管理條例》成為現有事業單位人事管理最高層級的法律文本，但這一問題并沒有完全解決。此外，針對事業單位人事管理的程序法非常少，事業單位人事爭議的解決程序與勞動爭議解決程序，尤其是政府機關工作人員的人事爭議解決程序難以完全區分開來。此外，對一些人事權利及義務的規定尚未有法律條文進行明確，法律依據處于空白階段。當前，事業單位人事爭議的法律依據不夠明確，程序法缺失和法律依據層級低，以及存在法律漏洞等問題使現有法律規定難以為當事人的權益獲得提供可靠的法律保障。

（二）爭議解決機構設置不獨立

調解和仲裁作為解決爭議的兩大重要手段，需要借助獨立的機構作為第三方處理。實際上，調解機構一般是由工作單位代表及工會代表組成的調解委員會，仲裁機構大多設置在事業單位的人事行政主管部門內部。這兩大機構名義上為獨立的第三方機構，實際上仍存在于事業單位體制內。在人員構成上，調節委員會的委員大部分來源于事業單位內部，仲裁機構一般由人事行政部門的工作人員兼任。因此，調解機構和仲裁機構與事業單位及一些工作人員保持著千絲萬縷的聯系，不可避免地受到單位利益的干擾，并不能保證嚴格意義上的地位獨立。事業單位人事爭議解決機構在設置上的非獨立性使它不能秉承所承諾的中立態度，客觀、理性地調解當事人之間的糾紛，直接影響人事爭議調解和仲裁的公正性。

（三）爭議解決結果執行阻力大

根據《人事爭議處理規定》第33條，“對發生法律效力的調解書或裁決書，當事人必須履行。一方當事人逾期不履行的，另一方當事人可以按照國家有關法律法規和最高人民法院司法解釋的規定申請人民法院執行”［5］。事業單位與工作人員的爭議處理結果包括可以通過執行程序法強制完成的內容，如要求必須支付的工資、違約金和賠償金等，還包括一些無法通過程序法強制執行的內容，如要求恢復當事人的名譽和撤銷處罰規定等。在實踐中，調解機構、仲裁機構，甚至是人民法院都無法直接干預事業單位的管理活動及工作人員的具體行為。如果當事人拒不履行調解、仲裁、訴訟的解決方案，也無法通過法律程序強制執行。如此一來，即便經過漫長的司法過程獲得了公正的解決方案，也無法真正實現爭議的順利解決。

（四）爭議解決方式排斥司法救濟

司法救濟是指當基本權利遭受侵害時，人民法院對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當的補償［6］?，F行事業單位人事爭議的救濟主要是非訴訟救濟，包括申訴、控告、復核及仲裁等方式。雖然已經將訴訟作為解決爭議的一種手段，但由于事業單位向來參照公務員管理規定，對司法救濟仍然比較排斥。這顯然是不合理的。其一，事業單位分類改革以來，履行行政職能的相關單位已逐漸歸并到行政機關中，大部分事業單位為公共服務類或知識密集型單位。事業單位與行政機關的性質逐漸分離，不應適用行政機關人事爭議的處理規定。其二，當司法救濟成為行政救濟的底線，以司法救濟為保障的人事爭議解決方式才能更好地發揮行政救濟的作用，保障當事人的合法權益?，F行事業單位人事爭議解決機制中司法救濟的空缺，不利于建立事業單位和工作人員之間保持對等的權利義務關系，不利于維護工作人員的合法權益。

三、事業單位人事爭議解決機制的完善路徑

（一）理順并健全相關法律體系

事業單位人事爭議法律依據的模糊、重合和空白的現狀嚴重影響到人事爭議解決的公正和效率，理順并健全相關法律體系已經成為現階段事業單位人事管理中的迫切任務。2014年《事業單位人事管理條例》的出臺緩解了事業單位人事管理中專門法缺失的問題，但是必須意識到《條例》內容廣泛，集中在原則性規定上，缺少細致的法律解釋。因此，各地應該以《事業單位人事管理條例》為依據，梳理以往對事業單位人事爭議解決的法律法規、部門規章等，修改模糊、重復的法律條文，填補空白的法律領域，架構起清晰的法律網絡。要加快完善配套制度，整合工資制度、晉升制度、養老制度和賠償制度等內容，匯總行政法規、地方性法規和部門規章，完善以《事業單位人事管理條例》為中心的全方位、系統化的配套法律體系，為解決人事爭議提供有力保障。

（二）建立獨立的人事爭議解決機構

將解決人事爭議的機構下設到原事業單位內部，不能保障中立態度和公平性，難以為工作人員的合法權益提供實質意義上的保障?？梢越梃b國外解決人事爭議的機構的經驗，如美國的人事管理局、特別律師辦公室等，在事業單位體系以外設立專門的人事爭議解決機構，賦予它處理人事爭議、要求執行判定結果的權威性。由于各省市對事業單位人事爭議的規定略有不同，受案范圍和具體解決方式存在差異，因而人事爭議解決的機構應以省市為單位，按照該行政區的事業單位人事爭議規定履職。同時，采用獨立運作方式，拒絕連帶關系下偏袒當事人其中的任何一方。這就要求爭議解決機構一方面在組織資金來源上保持獨立性，以政府補貼為主；另一方面，保持成員構成的獨立性，從各門類的事業單位中按比例選取代表和該領域的專家與學者，在熟悉行業的基礎上增強專業性。另外，在具體事例中，與當事人相關的成員應予以回避，避免影響解決方案的公正性。

（三）將事業單位人事爭議納入司法救濟范圍

以行政救濟手段為全部內容的人事爭議救濟機制，究其根本，缺乏最深刻的法律保障，難以切實維護當事人的合法權利。在人事爭議解決中應用司法救濟，既是事業單位工作人員合法權益的有力保障，又是推進我國法制建設、健全中國特色社會主義法律體系的客觀需求。值得注意的一點是，事業單位分類改革以后，仍有很大一部分的事業單位的人事管理參照公務員人事管理規定，在人事關系、工作性質上具有特殊性。以司法途徑作為人事爭議的最后保障，要充分考慮到這一特殊性質，避免司法干預行政。在確立人事爭議司法救濟時，應在考慮事業單位的特殊工作性質和事業單位工作人員特殊身份的基礎上，賦予事業單位工作人員訴權，明確司法救濟的審查范圍、介入時間和執行手段，以司法途徑保障最底線的人身財產安全，由以往事業單位內部解決爭議的方式轉變為更為公正、更為有約束力的方式。

2014年《事業單位人事管理條例》的頒布為解決事業單位人事管理爭議提供了較高層級的法律依據。但是，現行事業單位人事爭議體制在法律規定、機構設置、執行效果、救濟途徑等方面仍然存在不容忽視的實際問題，深刻影響著人事管理的公正性和有效性。事業單位人事爭議的解決還有很長的一段路要走，應該在適應社會經濟狀況的前提下，順應國際形勢，深入改革事業單位的人事爭議解決機制，優化事業單位人事管理體制，切實保障事業單位工作人員的合法權益。

[1]唐志敏.目前人事爭議仲裁工作需研究的幾個問題[J].中國人才，2003（2）.

[2]張冬梅.事業單位人事爭議處理制度的檢討及法律完善[J].湖南社會科學，2015（5）.

[3]王振麒.勞動人事爭議處理[M].上海：復旦大學出版社，2011.

[4]楊安軍.我國人事爭議仲裁制度建設的回顧、問題和前景[J].西南政法大學學報，2004（6）.

[5]人事爭議處理規定編寫組.人事爭議處理規定[M].北京：中國方正出版社，2007.

[6]郭孝實.建立司法預救濟和再救濟制度探析[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2010（2）.

（編輯：唐龍）

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：1673-1999（2017）06-0028-04

杜濱煒（1994—），女，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業2016級在讀碩士研究生，研究方向為行政學。

2017-04-10