對我國慈善信托備案制完善的思考

摘 要：2016年《中華人民共和國慈善法》規定我國慈善信托采取備案制，放寬了慈善信托設立的門檻。但由于慈善信托發展不成熟，對備案制的規定較為簡單。本文在對我國現行備案制規定進行解讀的基礎上，總結出當前備案制運行中備案管轄機關的審查能力有限，通過借鑒英國的慈善信托登記制，提出我國應引入專業機構進行審查。

關鍵詞：慈善信托；備案制；備案審查

一、我國現行法律法規對慈善信托備案制的規定

（一）從審批制到備案制

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）頒布實施當日，國投泰康信托、長安信托9家信托公司的10項慈善信托計劃成功落地。[1]《慈善法》是一部閃耀著諸多亮點，體現我國慈善事業新思路、新理念的法律，[2]其亮點之一便是慈善信托制度。慈善信托被視為除成立慈善組織、設立專項慈善基金之外的第三條集聚慈善資源的路徑。本法第四十五條規定，設立慈善信托，受托人應當向縣級以上人民政府民政部門備案，未備案的，不享受稅收優惠?！洞壬品ā穼嵤┲?，《信托法》第六十二條規定公益信托的設立應當經相關公益事業管理機關批準?？梢?，慈善信托采取備案制，代替了之前公益信托的審批制，這一變化被認為便利了慈善信托業務的開展，使設立程序化繁為簡。

（二）慈善信托的備案管轄機關

2016年8月25日，民政部、銀監會發布《民政部、銀監會關于做好慈善信托備案工作的通知》（以下簡稱《備案通知》）規定：信托公司擔任受托人的，其登記注冊地設區市的民政部門為備案管轄機關；慈善組織擔任受托人的情況下，直接由其登記的民政部門履行備案職責即可。 此外，《備案通知》還規定了信托公司慈善信托報告制度，即由其新設立的慈善信托項目應當于信托成立前10日向銀行業監督管理機構報告，這一規定意味著信托公司擔任受托人的情況下，需接受民政部門與銀監部門的雙重監管。

二、現階段我國慈善信托備案制規定的不足

（一）備案是否為慈善信托的生效要件值得探討

根據《慈善法》第四十五條之規定，備案是受托人設立慈善信托的一項義務，不備案則不能享受稅收優惠。從字面上看，《慈善法》規定受托人“應當”在慈善信托文件簽訂起七日內進行備案，說明在形式上備案為慈善信托設立的條件性要求，但該條下一款又規定未備案的不享有稅收優惠，似乎不備案只是會導致不享受稅收優惠的后果，因此法律并未明確備案的法律效力。

一項合同慈善設立的過程為：第一階段，委托人與受托人簽訂慈善信托合同，信托合同成立，并產生合同法上的效力；第二階段，委托人將信托財產轉移給受托人，若沒有經過備案，該信托依然是一個有效的目的信托，因為法律從來沒有要求從事慈善事業要經過有關部門的審查，只是該信托不能以嚴格意義上的“慈善信托”的名義從事信托活動，也不享有稅收優惠政策；第三階段，上述目的信托如果經過備案，那么慈善信托生效，可以“慈善信托”的名義從事活動，且享受稅收優惠。通過以上論證可以得出備案為慈善信托的生效要件，但不經備案的目的信托依然可以以“愛心信托”、“天使信托”等名義從事慈善活動。[3]

（二）備案管轄機關的審查能力有限

《慈善法》確立了慈善信托備案制原則，修改了《信托法》公益信托審核制規定，表明了對慈善信托之設立放松管制的態度。但是，由于慈善信托的設立審查制度與稅收優惠之間存在聯動關系，為了避免以慈善之名行私益之實，管轄機構應對委托人的信托目的進行審查。相較于英美國家，我國的慈善事業發展尚處于起步階段，故目前的慈善事業目的較為簡單、清晰且主要集中于扶貧和教育等領域，但是，隨著我國經濟社會的高速發展，民眾慈善理念的進步，將來民間的慈善事業可能設立更加復雜和綜合的目的。那么此時民政部門面對慈善目的的審查能力有限，且將審查權限全部賦予民政部門，可能會導致行政審批權的濫用，不利于在慈善信托準入與稅收優惠之間建立相關關系，從而影響慈善事業的發展。

三、建議在審查環節引入中立的、專門的機構

實行備案制目的在于降低慈善信托設立的門檻，鼓勵慈善信托設立的熱情，類似于英國的登記制。在英國，慈善委員會作為登記機關，在對慈善信托的慈善地位進行認定時，需對慈善信托的慈善目的、絕對公益性等進行審核。[4]由此可見，英國對慈善信托的設立登記采取實質審查，這樣主要是為了避免稅收優惠政策被濫用。從《備案通知》的相關規定來看，民政部門在備案環節的審查主要是形式性審查，包括申請書、信托合同等一系列書面材料，故在未來我國也應參照英國對慈善信托的設立進行實質審查，以確保慈善信托的純潔性。

如上文所述，由于社會生活變化日新月異，慈善目的可能變得多樣化、復雜化，從表面形式上難以判斷其是否具有完全公益性。我國傳統的慈善事業多集中于扶貧、教育等領域，故民政部在對復雜慈善目的的界定和判斷方面缺乏經驗。英國慈善委員會的做法可供我國借鑒和學習，2016年11月，由慈善組織、金融機構和專業工作者倡議發起的中國慈善聯合會的下設機構慈善信托委員會成立。未來民政部可引入類似于該委員會的中立專業機構對提交的慈善信托進行審查，對是否具有公益性進行判斷。

參考文獻：

[1]謝舒.“慈善信托‘灘頭之探”，《中國慈善家》2016年9月刊.

[2]王作全.“解讀《慈善法》：過程、內容、亮點與問題”，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2016年第6期.

[3]趙廉慧.“慈善信托稅收政策的基本理論問題”，《稅務研究》，2016年第8期.

[4]中國信托業協會編著.《慈善信托研究》，中國金融出版社，2016年版，第192頁.

作者簡介：

靳曉雨（1993.2～），女，漢族，山西高平人，蘭州大學法學院，民商法專業碩士，研究方向：商法學。