政府部門立法表述問題研究

劉將+李振寧

科學的政府部門立法表述可以很好地適應機構改革，傳遞明晰的法律含義，保持法的穩定性、適應性以及法律體系的統一。

在法律文本中規定政府名稱，主要是為了規范執法主體和責任主體，政府部門依法行政，人們依法確定主管部門。立法是為政府立責、為人民立權，如果政府部門名稱在立法表述上存在模糊和誤解，該部法律相關主體的權責義利關系則處于不穩定的狀態。而政府的機構改革，會給法律條文的內涵指向增加更多的不確定性。因此，科學的政府部門立法表述，可以減少法律規定與事實不同帶來的沖突，盡量減少立法部門隨著機構改革而不斷進行法規清理。

一、政府部門立法表述的一般介紹

（一）主管、相關與具體部門

法律法規文本中涉及的政府部門的表述大體可以分為三種：一是“主管部門類”，一般帶有“主管” “管理”“行政管理”或“行政主管”等字樣，抽象性地表示了行政隸屬關系或管理關系，如“農業行政主管部門”；二是“相關部門類”，比較具體規定了政府部門，如“環境保護、財政、文化等部門”；三是“具體部門類”，在法律中直接寫明某一機構名稱，即“某某局（委）”。另外，還有將政府作為一個整體的表達，如“縣級以上地方人民政府”等。

（二）機構類與事項類部門

政府部門的具體名稱又可以分為兩種，一種是“機構類”，與部門名稱相近，如“文化、教育、旅游等（行政主管）部門”，對應著政府文化、教育、旅游等委辦局。另一種是“事項類”，不與部門名稱直接對應，一般按具體規范的事項來命名，如“土地、食品、農業機械化等（行政主管）部門”，一般可以通過分析找到對應的政府部門。在北京，土地行政主管部門對應著規劃與國土資源委員會，農業機械化主管部門對應著農業局。

（三）機構、機關與單位

在法律文本中，與部門類似的表述還有“機構”“機關”和“單位”等，與“部門”的含義和用法不盡相同。

一般來講，“機關”多用于習慣表達，如“公安機關”?！皺C構”的范圍小于部門，一般特指某一辦事機構或內設組織[1]。全國人大常委會法工委制定的《立法技術規范（試行）（一）》（2009）第10.5條指出，法律授權履行監督管理職能的組織機構一般表述為“某某機構”，如“國務院保險監督管理機構”?！皢挝弧焙w的范圍大于部門，可以包含政府機構和企事業單位，如《北京市綠化條例（2009）》第二十四條規定的“建設單位應當組織綠化工程的設計、施工、工程監理等有關單位”，此處的單位就不指代政府部門，而是指綠化工程的相關參與企業。另外“單位”還可以用來泛指所有組織，一般表述為“一切單位或個人”或“任何單位或個人”不得或應當如何。

二、政府部門立法表述的一般原則

在法規起草過程中，表述政府部門應遵循一定的原則。

立法機關應盡量統一立法技術規范，使立法表述更加規范科學。以“土地”事項的主管部門為例，許多法律法規使用的都是“土地行政主管部門”，如《農村土地承包法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等；在2008年和2016年版本的《土地調查條例》和2011年的《土地復墾條例》中均使用的是“國土資源主管部門”這樣的表述。不同的表達對于人們理解法條其實并無障礙，或許立法部門也有自己的考量，但差異性的政府部門表述會降低法律在形式上的嚴肅性。北京市人大常委會2004年曾制定《北京市制定地方性法規技術規范》，就政府部門的立法表述作了規定。

法律文本中規定的政府部門要易于理解，符合人們的慣常用法，貼近生活和實際[2]。政治學上習慣將公檢法等機關統稱為“國家暴力機關”，但在立法時還是應分別表述，如公安機關、檢察機關和司法部門等，而非表述為暴力機構。仍以土地事項為例，則沒有必要完全參照機構名稱將其修改為“國土行政主管部門”。國土更多的是與國家主權相關的政治概念，多用于機構命名和外交場合；土地是涉及的具體事項，多用于日常交流，易于人們理解。

其次，政府部門的表述應具有較強的適應性，能比較適應社會生活的不斷變化和政府機構改革，這也是保障法律文本穩定性的需要[3]。在法規清理過程中會發現，對于部門名稱在機構改革后發生變化但在機構名稱上可以識別的，如涉及職權合并，則不用修改，如：北京市園林綠化局職責范圍包括“綠地管理、林地管理、樹木砍伐移植、森林植物檢疫、野生動植物保護、木材運輸、林木種子苗木、森林旅游”等，上述職責的“行政主管部門”都是園林綠化局，條例中表述為“綠化行政主管部門”“林業行政主管部門”“野生動植物保護主管部門”等的，都不用必須修改為“園林綠化主管部門”。

另外，政府部門的立法表述應適當簡化，當然這種簡化后的表述要注意表達清晰，注意政府部門之間的區分度和習慣用法[4]。如司法局和法院，前者應表述為司法行政部門，后者表述為司法部門；如交通局和交管局，前者表述為交通（運輸）主管部門，后者一般表述為公安機關交通管理部門。

三、政府部門立法表述的具體實操

（一） 立法表述為“主管部門”還是“相關部門”

機構改革更多的不是消滅某項職權，大多是職權在行政部門之間的重新分配?！爸鞴懿块T”的表述是“虛寫”的方法，比較適應充滿變動性的機構設置?！跋嚓P部門”和“具體部門”的表述是一種“實寫”的方法，都不同程度地存在著需要與改革后的機構名稱相匹配的問題?？傮w而言，應盡可能地使用“主管部門”的表述。

例如，商務部是2003年在外經貿部和國家經貿委的基礎上組建的，如果一項法律里表述的是“對外貿易主管部門”，那么在2003年前后主管部門分別是外經貿部和商務部，均可以找到責任主體，不影響法律適用；如果一項法律里表述的是“對外貿易部門”，嚴格來說則無法對應至商務部，商務部的職權范圍不只是對外經貿，對外經貿相關事項分散于商務部內若干司局里，如商務部對外貿易司、貿易救濟局等。而直接規定政府機構的名稱的立法例，雖然使責任主體清晰，但在發生機構改革的情形時，也會減損法律文本的穩定性。假設某地方性法規規定“本省人事廳（局）負責管理本行政區域內的人才市場建設”，2008年國務院人事部、勞動和社會保障部合并為人力資源與社會保障部，北京需將“市人事局”改組為“市人力社保局”，如果以后再一次機構改革，該條款還需要進一步修改，立法機關應盡量避免使用這種立法方法。

全國人大常委會法工委制定的《立法技術規范（試行）（一）》（2009）第10.1條建議法律中一般不寫部門的具體名稱，《立法技術規范（試行）（二）》（2011）第1.1條建議采取“XX部門（機構）主管（負責）XX工作”這樣的表述?！侗本┦兄贫ǖ胤叫苑ㄒ幖夹g規范》也建議“不寫明部門或者機構的具體名稱”。

（二）立法表述為“機構類”或“事項類”

“機構類”或“事項類”的部門表述各有利弊。

機構類表述更容易找到名義上的責任單位，如安全生產監督管理部門一般會找安監局，產品質量監督管理部門一般會找質監局。但機構改革涉及職能的變化，這種直接的責任部門對應稍欠靈活性。

事項類部門表述更容易保證法規文本的穩定性。事項類的表述往往對應著某一具體的規制領域或政府機構的某一職權，而該領域事項或職能權限更多的是在政府部門之間進行重新分配，因此機構改革之后也能找到相應的對口部門。例如，《北京市園林條例》中使用了“綠化行政主管部門”這一表述，在2006年前，北京市四環以內的綠化工作由園林局負責，四環以外的綠化工作由林業局負責，機構改革后園林局與林業局合并重組為“園林綠化局”。在表述上使用“綠化”一詞，對應著園林局和林業局共同的職權，適應機構改革的變化，也為以后再次機構改革留有空間。事項類表述也有其缺陷，該事項與其責任部門的對應性較差，不利于人們快速確定其責任主體?！侗本┦邪踩a條例（2004）》第九條規定“公安、住房和城鄉建設、質量技術監督、國土資源、煤炭、電力、國防科技工業等負有安全生產監督管理職責的政府有關部門”中，煤炭和電力屬于事項類部門表述，從字面上很難對應直接的部門。涉及安全生產監督管理的“煤炭部門”，有發改委（煤炭管理處/北京市煤炭管理辦公室）和安監局（礦山安全監督管理處）、北京煤礦安全監察局。

其實機構類或事項類部門表述的使用，與政府機構按“縱向職權”或“橫向職權”設置有關。一般來講，對于產品的安全監管，生產環節歸質監局，流通環節歸工商局，餐飲服務環節歸衛生局，部門間按產品不同的生命周期“橫向”劃分各自職責范圍。食品安全監管屬于政府市場監管的“縱向職權”，北京市目前的食品監管就是將諸多政府機構產品監管中的食品監管抽離出來作為“食品藥品監督管理局”的職責基礎。這種“橫、縱”監管體制的變化是部門立法表述調整的根本性原因。仍以北京市的食品安全監管為例，食品中的農產品（糧食、蔬菜、畜禽、水產產品）生產環節以及生鮮乳收購環節的質量安全監督管理目前由市農業局負責，將來或許也會歸口食品藥品監督管理局管理，食品藥品安全還存在著政府機構之間職能轉變的可能。

另外，如果一部法律是綜合性的，涵蓋某一產業、某一領域事項“大而全”，則更容易采用機構類表述。如果立法機構立法僅針對如電影產業發展等某一事項，則建議采取事項類部門表述，如 “電影主管部門”，減少機構變化帶來的影響。但兩類表述不應在同一法律條款中混合使用，如“公安、財政、礦山、藥品等有關部門”的表述在結構和邏輯上比較混亂。

（三）部門的立法表述還應考慮部門職權、事項范圍

政府部門一般涉及多項職權，立法者在立法過程中要考慮部門表述的范圍問題。某機構名稱可能包含了幾項職權，在立法表述上可以不做全稱表述。北京市政府機構中的市新聞出版廣電局、市人力社保局、市規劃國土委、市園林綠化局、市住房城鄉建設委、市衛生計生委等部門，這些局、委是由若干部門和職權整合組建的，部門名稱涵蓋原有部門，在立法時可以不做全稱的表述。如涉及計生事項的條例、規章可能與衛生無關，則立法表述為計生行政主管部門即可，可不用表述為衛生計生部門；涉及電影產業管理事項的條例、規章可能與出版事宜無關，表述為電影管理部門即可，可不用表述為新聞出版廣電部門。這樣方便人們理解，也可以找到職能部門，立法表述也更具針對性，減少政府機構未來改革帶來的法律條款內容的不確定性。

涉及該類機構名稱的法律法規，在進行法規清理時可不作修改，尤其是立法在先而機構改革在后的情形，該法律法規在制定時立法者的部門表述是有特定含義的。如《北京市綠化條例（2009）》中有“規劃行政主管部門”這樣的部門表述，法規制定時的規劃行政主管部門應該是“北京市規劃委員會”。2016年北京市規劃委員會與北京市國土資源局合并為“北京市規劃和國土資源委員會”，成立于條例生效之后，是新的“規劃行政主管部門”?！侗本┦芯G化條例》中涉及行政主管部門職權的，主要是“綠地系統規劃”及依綠地規劃的建設項目審批，不涉及土地征收補償和礦產資源開發等事項；行政機構改革不會讓人們對法律條款的含義產生誤解，不影響法律適用，不影響規劃和國土委員會行使職權。因此該條例的“規劃行政主管部門”不用修改為“規劃與土地主管部門（規劃國土部門）”。

部門表述在法律文本中較為常見，目前部門名稱的表述也沒有固定的用法。立法技術的使用是科學立法的一個方面，影響著法律法規的權威性和質量。政府機構改革是為順應社會發展和政府職能調整的需要，不過政府機構名稱的變化可能導致法條理解差別和責任主體認定不清，影響執法和法律適用?？茖W的部門表述可以很好地適應機構改革，傳遞明晰的法律含義，保持法的穩定性、適應性以及法律體系的統一。

注釋：

[1]李高協：《淺議立法語言的特點和表述問題》，載《人大研究》2015年第1期。

[2]周旺生著：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第516～517頁。

[3]王云奇主編：《地方立法技術手冊》，中國民主法制出版社2004年版，第88頁。

[4]劉紅嬰著：《法律語言學》，北京大學出版社2003年版，第140頁。

（作者分別系北京市人大常委會法制辦法規四處處長；法學博士，北京市人大常委會法制辦法規四處干部）