渭河陜西段生態修復與建設問題研究

張倩

【摘 要】 “十三五”期間，渭河生態修復面臨的主要問題有：水資源短缺，河道生態基流不足，水質污染情況有所反復，部分渭河沿河景觀建設急功近利，以及管理體制機制有待創新等問題。對此，應探索制定《陜西省渭河流域生態修復建設規劃》，抓緊落實《陜西省渭河流域“河長制”實施方案》，建立水權制度，實行水權管理，探索排污權交易機制，進一步完善渭河全線管理體制機制。多措并舉，按照人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一的原則，推動渭河陜西段生態建設步入新時期。

【關鍵詞】 渭河；陜西段；生態修復與建設

一、引言

渭河是陜西人民的母親河，她的存在不僅是陜西關中地區傳統農業灌溉的基礎，也是沿岸大中城市現代文明的保障。渭河流域水環境對關中地區經濟發展起到了強有力的支撐作用。渭河流域所在的關中地區，不僅是陜西省的政治、文化的中心，也是陜西經濟最為活躍的區域。流域工業產值占全省90%，農業產值占50%，集中了陜西省64%的人口、56%的耕地、72%的灌溉面積和65%以上的GDP，其經濟社會發展對推動全省的發展具有舉足輕重的作用。

歷史上，渭河流域曾經氣候溫潤，水草豐茂，沃野千里。上世紀90年代以來，因過度取水以及沿岸城市無序排污，使得渭河水量減少、污染嚴重。自2011年始，陜西省啟動渭河綜合整治工程，到2015年底，渭河全線防洪能力大幅度提升，水生態環境明顯改善，沿岸的景觀建設帶動旅游觀光、休閑娛樂、特色農業等產業的發展，形成“景美——民富”的良性循環。

步入“十三五”，渭河治理進入到了一個新的時期。黨中央把生態文明建設作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的一部分，成為全面建設小康社會的重要組成部分，渭河生態環境治理迎來了新的契機。渭河的生態環境保護與關中地區的經濟發展并非相互對立，而是相互促進、良性循環的關系。渭河新一輪整治將以“生態修復”為關鍵詞，把修復生態環境擺在首要位置，圍繞渭河生態區的建設、保護、開發、利用來做工作。

二、“十三五”期間渭河生態修復面臨的主要問題

1、水資源短缺，河道生態基流不足

一定的生態基流是維持河道基本形態，保證河流自凈能力和基本的生態環境所必須的最小流量。隨著關中地區城市化建設的推進，城市地面的硬質鋪設使得雨水下滲能力降低，地面溝壑、水塘、濕地的消失，造成雨水蓄滯能力下降，對水的時空分布、水循環及水環境產生了多重影響，從而對渭河流域集水區的自然屬性也產生了較大的影響。

九十年代以來，渭河地表水資源量明顯下降，這其中既有降水減少、陜西段入境水量減少的原因，也有人類活動的影響，例如水庫蓄水、傍河取水、雨水蓄積、水窖蓄水、水土保持和灌溉工程等。其中，人類活動是造成渭河水量減少的主要原因。

渭河流域本來就是資源性缺水地區，隨著經濟社會的快速發展和城鎮化進程的加快推進，缺水問題日趨嚴重。近年來陜西省通過對水庫的聯合調度、合理調度發電引水、加快實施“引漢濟渭”、“引紅濟石”等調水工程，在很大程度上緩解了渭河的缺水問題。但這些還不足以從根本上滿足渭河陜西段河道的生態需水，供水缺口巨大，缺水量逐年增加，渭河陜西段共有4市41個縣缺水，日缺水量達55萬噸左右[1]。這又進一步加劇了渭河水污染及水質惡化。

2、水質污染情況有所反復

一直以來，點源控制都是渭河水污染防控的重中之重?！笆濉逼陂g，陜西省通過新建擴建污水處理廠、關閉重污染、高排放企業，使工業廢水和生活污水直排渭河的問題基本得到解決，渭河重污染支流的水質得到了顯著改善，渭河全流域消滅劣Ⅴ類水質。但根據省環保廳的抽查，排污口污染物超標的現象依然存在，一些排污口不達標排放、甚至違法排放，使得渭河水質污染的情況有所反復。

目前，渭河水污染主要有四個來源：一是城鎮生活污水。2013年，城鎮生活污水排放量已占到渭河污水排放總量的75%。[1]伴隨著城鎮規?？焖贁U張和城鎮人口的急劇增加，城鎮生活污水處理壓力逐年增加，來水高峰期污水溢流、排水管道不完善導致雨污合流，甚至污水直排河道，城鎮生活污水處理能力亟待提升。二是工業污染。目前，渭河沿線仍布局有化工、食品加工、造紙、印染、有色等產業，污水排放量巨大，且存在治理效果不穩定性和少數偷排現象，存在重大環境隱患。三是農業面源污染近年來有所增加。隨著對渭河點源污染控制力度的加大以及控制能力的提高，渭河的面源污染問題很快凸顯出來，并且還在不斷加劇。渭河面源污染主要來自于：城鄉結合部無污水管網的城區面源、農田集約化種植以及農村畜禽養殖業。污染的原因主要包括：氮肥過量施用、濫用農藥、大水漫灌、養殖廢水處理率低和農村地區生活污水處理率低。四是底泥污染。渭河沿線的污水處理廠每天要產生約1743噸污泥，目前還不能全部得到無害化處理，底泥積聚、釋放污染物，而治水不治泥，使治污效果大打折扣。

3、部分渭河景觀建設急功近利

一些渭河景觀建設違反“安瀾優先”的原則，如寶雞市渭河公園雖然改善了環境面貌，美化了城市，但公園占去河床三分之一的過水斷面，嚴重影響行洪安全。還有的景觀建設存在超出渭河生態承載力、過度開發的問題。一方面，過多的人工建筑和人類活動，會在一定程度上破壞渭河原有的生態景觀和自然環境；另一方面，過度開發，經濟投入規模巨大，可能在洪水來臨時，使花費巨資修建的景觀毀于一旦。畢竟景觀帶是在渭河沿岸修建的，所以必須考慮到洪澇災害的風險，符合成本收益原則。

4、渭河管理體制機制有待創新

根據2012年頒布的《陜西省渭河流域管理條例》，渭河流域陜西段的管理仍然采用條塊分割的區域管理模式。由地方政府對行政區域內的渭河管理負總則，地方水利部門負責水資源利用、河道管理、防汛抗洪，環保部門負責水污染防治、生態保護，省一級渭河流域管理機構負責渭河全段的綜合協調、管理監督和行政執法。在這樣的管理模式下，各地方政府僅從地方利益出發，缺乏從全流域考慮問題的意識，而流域管理機構不是具體的職能部門，更非權力機構，其議事及綜合協調能力難以發揮作用。地方政府和職能部門、各職能部門之間事權劃分不清晰，責權交叉過多，難以統一規劃和協調。目前全國很多省份都在積極探索全流域綜合管理體制，創新管理模式。陜西省也應積極創新渭河陜西段管理體制機制，形成統一的流域綜合管理模式。

三、對策分析

渭河生態環境所面臨的種種問題，歸根究底是由于渭河沿岸城市和經濟發展、人口規模擴大，導致對渭河水資源的開發利用超出了渭河的生態承載力。因此，渭河生態環境的修復，必須要重視沿渭河區域由于城市化進程加快所引起的渭河水環境問題，以及城市經濟發展對渭河水資源提出的新的要求。我們要把渭河流域作為一個生態系統，把沿渭河各城市發展對水資源的需要，經濟產業發展對生態環境的影響以及產生的后效聯系在一起，對渭河流域進行整體的、系統的管理，以“可以承受的水資源開發”為原則，著力推進低碳、綠色、循環發展，形成資源節約和環境友好的空間格局、產業結構、生產及生活方式，著力打造關中城市群水生態文明體系。[2]

1、探索制定《陜西省渭河流域生態修復建設規劃》

渭河生態環境的修復和建設是一項功在當代、利在千秋的事業，也是一項需要長期投入、長遠眼光的事業。規劃是維護渭河生態環境，開展治渭工作的基本依據。我們應該在陜西省委、省政府制定的《渭河流域水污染防治鞏固提高三年行動方案（2015-2017年）》的基礎上，制定《陜西省渭河流域生態修復建設規劃》。在考慮足夠生態用水的基礎上，深入分析渭河水資源能夠承載的人口與經濟發展規模，包括經濟結構、農業、工業的結構布局和城市人口的發展規模等，使渭河流域水資源能夠持續支撐經濟社會發展規模并維持良好的生態系統。同時，按照人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一的原則，設定渭河開發紅線，給渭水留下更多的修復空間。[3]

2、研究起草《陜西省渭河流域“河長制”實施方案》

所謂“河長制”，是由各市（縣）、區黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理。盡管《中華人民共和國環境保護法》規定地方各級人民政府是本轄區環境保護的主體，但從實踐來看，許多地方政府保護環境的主體責任沒有落到實處。推行“河長制”，就是要把地方政府的環境保護職責落到實處。中央全面深化改革領導小組第二十八次會議通過了《關于全面推行河長制的意見》，鼓勵河長制在全國范圍內推廣。目前全國已有24個?。▍^、市）實行了河長制。陜西省也應盡快探索實行“河長制”，落實《陜西省渭河流域“河長制”實施方案》，樹立牌子只是形式，關鍵在于提高渭河生態修復的行政效能。

3、建立水權制度，實行水權管理，探索排污權交易機制

水資源使用權包括取水權、用水權、排污權，分別對應著水資源開發、利用和污水排放三個環節，以及最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”。具體而言，取水權管理服務于用水總量控制和水資源開發利用控制紅線；用水權管理服務于水資源優化配置和用水效率控制紅線；排污權管理服務于水環境保護和水功能區限制納污紅線。因此，水權制度通過對水資源的占有、使用、處分等權利給予法律上的保護，成為落實最嚴格水資源管理制度的基本保障。[4]

目前，陜西省《水權改革方案》《用水權確權登記試行辦法》和《水權交易監督管理辦法》正在審查中。接下來，我們應以完善取水許可制度為基礎，因地制宜、分類推進水資源確權登記，明晰水權；探索建立水資源的宏觀控制體系和微觀定額體系；以節約和高效利用為導向，積極培育水權交易市場，搭建省級水權交易平臺，調動社會節水的積極性，使水資源自動流向高效率、高效益的地方。

積極探索排污權交易機制，嘗試以經濟手段治理點源污染。排污權交易是在污染物排放總量一定的條件下，賦予排污者一定的初始排污權，然后利用市場機制，使污染者之間自由交易排污權，來實現低成本污染治理。與渭河流域現行的以政府為主導、以命令控制為主要方式、排污收費制度和征收排污稅為手段的污染防治措施相比，排污權交易政策運行的成本低，可以實現總量控制的目的，也能夠引導企業積極參與污染控制?，F階段，我們可以采取排污權交易與排污收費相結合的策略，在排污企業較多的城市率先引入排污權交易，成熟后逐步向渭河沿岸推廣。

4、進一步完善渭河全線管理體制機制

在新一輪渭河綜合整治建設中，陜西省正在研究確立渭河全線規范管理體制機制。目前，渭河生態區管理委員會已經批準成立，委員會下設機構組建方案已按程序報批設立，沿渭各地正在加快地方管理機構的組建。對渭河的管理體制機制改革可以借鑒遼河的改革經驗，形成“流域管理為主，區域行政管理為輔”的管理體制。[5]

首先，明確渭河陜西段流域管理機構的設置和職能范圍。應將原來分散在不同部門的職能、權限統一劃歸渭河生態區管委會。省水利廳、環保廳、林業廳、交通廳、城建廳等主要部門承擔的關于渭河生態區的相應職能均劃歸渭河生態區管委會。統一管理后的渭河生態區管委會的職能應包括編制規劃、水質量管理監督、環境評價、項目審批等。

其次，強化流域管理機構的決策權、執法權與監督權。為強化其監督權和執行權，可以設立渭河生態區公安局，實行省公安廳和渭河生態區管理局雙重管理，負責維護生態區內的管理秩序，保障管委會行政執法工作。并且將渭河水質監管工作由原來的水利廳、環保廳共同負責，轉化為管委會統一管理。水利廳、環保廳將逐漸演變為負責技術支持、提供檢測數據的輔助性角色。

最后，通過地方法制，理順流域管理機構縱向和橫向的權責關系?？v向權責關系上，由渭河生態區管委會直接向省政府負責，并領導各地方渭河生態區管理局。橫向權責關系上，明確省、市、縣的河長，應當在各自職責范圍內，協助各級渭河生態區管委會做好生態保護工作。

【參考文獻】

[1] 卓悅.關中地區經濟發展與渭河水環境質量演變關系研究[D].西安：西北大學，2010.3.

[2] 孫洪偉.花3年徹底改善渭河水質[N].華商報，2015-03-19.

[3] 陳博.關中城市化進程中渭河水生態文明建設對策研究[C].第七屆全國河湖治理與水生態文明發展論壇論文集，2015.320～321.

[4] 竇明，王艷艷，李胚.最嚴格水資源管理制度下的水權理論框架探析[J].中國人口資源與環境，2014.24（12）133.

[5] 張菊梅.中國江河流域管理體制的改革模式及其比較[J].重慶大學學報（社會科學版），2014.20（1）20.

【作者簡介】

張 倩（1983-）女，河南三門峽人，西安交通大學經濟學碩士，講師，研究方向：資源與環境經濟學.