由審計分歧談高?！叭苯涃M

【摘 要】 關于加強高?！叭苯涃M的管理、控制和監管的文章比比皆是，然而，結合高校自身特點，對高?！叭苯涃M支出進行理性的分析和界定的文章卻鮮有論述。結合工作實際，運用規范闡釋的方法，從審計分歧的視角出發，對高?！叭苯涃M所涉及的內容進行了闡釋和探討，分析了高?！叭苯涃M方面存在的兩個認識和理解誤區，針對性地提出了正確界定高?！叭苯涃M，統一核算口徑，科學合理編制預算，分門別類核算，實現精細化管理，強化“一支筆”審批責任等具體措施，以期能對高?！叭苯涃M有一個理性的認識，便于社會各界達成共識，進一步加強對高?！叭苯涃M的管理。

【關鍵詞】 高校審計； 三公經費； 經費管理

【中圖分類號】 G475 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）17-0125-03

近年來，“三公”經費成為社會關注的焦點和熱點，高?！叭苯涃M自然也成為各級審計和財政監督檢查的重點。然而，在審計過程中和審計后續的溝通和協調中，關于高?！叭苯涃M的認定和結論卻在被審計單位會計人員和審計人員之間存在很大的分歧，其中最重要的問題就是對于“三公”經費的認定問題和會計的核算問題，即審計人員按照審計政府部門認定“三公”經費的依據和標準判定應屬于“三公”經費的支出，應計入“三公”經費科目核算的，被審計單位會計人員卻不認可，從而導致了審計進度放緩，審計結論的可接受性以及審計報告的信服力有待提高。

一、“三公”經費的概念和內涵

要對高校的“三公”經費進行分析和判斷，首先要搞清楚什么是“三公”經費。由于目前國際上沒有“三公”經費這一概念，因此無法參考國外文獻。目前普遍認同的對“三公消費”的定義，即政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費，是當前公共行政領域亟待解決的問題之一。關于“三公”經費的概念和界定，沒有正式的文件制度規定和官方的解釋，唯一能搜索到一些蹤跡的是財政部2011年公布的中央2010年決算和2011年預算，其中提到了中央本級“用財政撥款開支的因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費”，即“三公”經費。[1]

結合以上內容，聯系實際工作，可以得到兩點信息，一是“三公”經費的核算對象是政府部門以及參照公務員法管理的事業單位和其他單位；二是“三公”經費核算的經費來源是財政撥款。很顯然，高等學校是事業單位，其大部分資金來源仍依靠財政撥款，因此也屬于財政監管的重點。[2]但在具體的會計核算和管理方面，“三公”經費的管理制度主要是針對黨政機關，針對高等學校量身定制的管理辦法基本缺失，各高校只能在實踐中依據實際情況參照黨政機關的管理辦法自行制定。因此，制定出的“三公”經費管理辦法五花八門，千差萬別，對于“三公”經費的范圍界定也很模糊，沒有一個統一的標準。在日常的業務處理中，主要依據《高等學校會計制度》對“三公”經費核算范圍給出的說明進行會計核算。

二、高?！叭苯涃M方面存在的認識和理解誤區

（一）認識誤區：花的越少越好

提起“三公”經費，社會公眾總覺得是花得越少越好，尤其對于高等院校，由于對高校的業務活動不清楚，好多人認為，高校是教書育人的殿堂，和社會黨政機關和其他行政事業單位不同，“三公”經費花得越少越好，甚至不應該有“三公”經費方面的支出。高校的“三公”經費到底該不該花，花多少合適，衡量尺度是什么？毋容置疑，合理控制“三公”經費，對杜絕公款旅游及消費、公車私用、大吃大喝等不正之風有明顯的抵制作用。但是，令人擔憂的是，近年來“三公”經費在某種程度上有點被“污名化”，人們談“三公”色變，忽視了“三公”經費的正面做用。

目前，我國高等教育正處于深化綜合改革攻堅克難的深水區和由外延式發展向內涵式發展的戰略轉型期，需要學習和借鑒國內外先進的治學理念和管理思想，需要“引進來”大批的國內外高水平科技人才和研究團隊，需要“走出去”交流學習，了解和探索世界學科前沿的發展和動態，在這個過程中，接待和餐費必不可少，公車運行費，以及出國（境）考察費也不可避免，由此產生必要的“三公”經費，是在所難免的。重要的是三公經費必須要花前有預算，花的有道理，支出有效益，決算要公開、透明、接受監督。財政部財政科學研究院研究員趙云旗說，三公經費減到什么程度，科學標準就是職能與人均費用相匹配，不是該花的錢不花，而是遵循節約原則，能少花就少花，不能省還是不省。[3]

（二）理解誤區：凡是與招待、車輛、出國有關的費用，都是“三公”經費

高校不同于政府部門以及其他行政事業單位，高校除了行政管理的工作人員之外，還有教師和學生，在日常的業務活動中，除了按照相關規定正常發生的接待費支出，還有一些特殊情況，例如迎新、大學生就業、用人單位回訪、大學生社會實踐和志愿者等工作，不可避免地會發生一些接待、用餐等費用；另外，就車輛運行而言，高校會發生大量的與公務活動無關的費用，例如大學生實習和參加社會實踐活動，教職工上下班的通勤車，科研項目調研和考察等；就出國（境）費用來說，大量的會議交流、培訓訪學，以及從國外大學聘請特聘教授及知名學者來校講學或做報告所發生的費用等，這些費用，筆者認為，不應納入“三公”經費核算。但通常情況是，上級審計機關在審計或檢查時，不管三七二十一，不區分業務類別，也不接受被審計單位會計人員的解釋，統統一攬子列入“三公”經費，并作為問題要求加以整改。

三、正確認識高?！叭苯涃M，加強高?！叭苯涃M管理

（一）正確界定高?！叭苯涃M，統一核算口徑

高等學校由于其特殊的屬性決定了其與政府機關和其他行政事業單位之間存在著明顯的區別。因此對高校所發生的接待費、車輛運行及維護費、出國（境）費用，應該根據高校事業活動的性質和特點，出臺相應規定，分類管理，區別對待，界定是否屬于“三公”經費。endprint

對于公務接待費，應按照學校事業活動的類型區別鑒定公務活動及公務接待的界線，區分專項工作業務費和公務接待費[4]。對確實屬于學校黨群機構和行政管理部門接待因公來訪或公務活動而產生的接待費、餐費等必要的支出，應計入“公務接待費”核算；對于在科研活動中因調研、考察、學習交流等產生的費用，應計入“科研事業支出”核算；對于教學以及與學生事物相關的活動，如迎新、就業、大學生參加各類競賽、各種加班所發生的誤餐費和用餐費，應按照一般的業務支出進行核算。

公務用車管理方面，對確實屬于高校黨政管理部門因公務活動而產生等費用，毫無疑問計入“公車運行及維護費”，但對于行政部門，尤其是偏重于業務的部門，應該區分用車部門和車輛所承擔的業務性質分類核算，例如財務處到物價局、銀行、稅務等部門為了商討工作事宜、協調業務等發生的用車費，應該計入“公車運行費”進行核算，但財務處日常到銀行進行票據傳遞、資金結算等產生的車費，就不應納入“公車運行費”，而應按照一般的教育事業支出處理?，F在大部分高校都是多個校區，為了方便教職工上班和學生上課，以及教學實驗實習等，學校通常都有通勤車。除此之外，還有環衛車、校園巡邏警車，甚至個別的校醫院還有救護車，且運行維護費用相當客觀。這些車輛所發生的費用，應該計入“教育事業支出”或“后勤保障支出”核算。另外，隨著收入水平的提高，私家車越來越多。大部分教師外出進行科研調查、項目洽談、參加會議等業務活動時，租車或者其他形式的用車不方便不說，且費用高昂，因此，會選擇開私家車出行，在科研項目中報銷油費或過橋過路費等。此部分費用，筆者認為，應該計入“科研事業支出”。凡此種種情況，是否允許私車公用及私車公用產生的費用如何報銷，也需要從現有政策方面予以明確。但筆者以為，不應納入公務用車的范疇。

出國（境）費用管理方面，高校承載著為國家和社會培養優秀人才，進行科學研究推動人類文明和進步，服務社會促進社會經濟發展，弘揚社會主旋律等重要的社會使命，必須跨出國門，弘揚和傳播先進的傳統文化和思想，吸收和借鑒世界大學先進的治學理念，了解和探索科學領域的前沿和動態，方能擴大影響，提升核心競爭力。筆者認為，高校黨政機關領導和管理人員因相關業務聯系、調研、考察而發生的必要的出國（境）費用，應該計入出國（境）費用核算，而高校因教學科研工作需要發生的必要的學習培訓、訪學交流以及從國外大學聘請特聘教授及知名學者來校講學或做報告所發生的機票費、住宿費等費用，可作為教學和科研工作業務費處理，不應當納入因公出國（境）費用管理。

另外，隨著經濟新常態，高?！半p一流”建設等外部環境的影響，各個高校也在主動出擊，積極拓展資金來源渠道，形成多元化的收入結構，除財政撥款外，以學費收入為代表的事業收入，通過聯合辦學、出租新老校區門面房等獲得一些其他收入。但中央部門公布的“三公”經費僅指財政撥款發生的支出，如果按照這個口徑來統計，勢必造成統計口徑過小，涵蓋范圍面窄，不能真實地反映高?！叭苯涃M，造成高校信息失真。因此，應該在全面摸底和綜合分析高校教育事業性質的基礎上，厘清高校與黨政機關和其他行政事業單位在業務活動上的區別，結合當前和當地的消費水平和物價水平，本著既不搞特殊，合理合規，又促進高校教育事業健康發展的原則，科學、合理地界定高?！叭苯涃M的內容和范圍，是當前高?！叭苯涃M管理中亟待解決的問題。

（二）綜合分析業務特點，科學合理編制預算

盡管“三公”經費在高校是不可避免的支出，但高校內部各個部門之間，由于部門性質和業務特點的不同，“三公”經費的支出也是不均衡的，各高校在編制年度預算時，應該結合學校教育事業發展規劃和年度工作計劃，綜合分析各個職能部門的工作性質和業務特點，合理安排“三公”經費的支出結構。如黨（校）辦、科技處、人事處（人才引進）等對外協調業務較多的部門，在公務接待、公務用車方面費用支出相對較大，在公務用車、公務接待費方面予以傾斜；二級學院、研究生院、國際交流處則出國（境）支出相對較多，在因公出國經費方面予以支持；因此在編制預算時，要針對經費的來源與性質、部門的特點和性質，安排不同比例的“三公”經費比例及總量?？傊?，本著既要節約，不搞鋪張浪費，又要講求經費效率的原則，合理使用“三公”經費。

（三）分門別類核算，實現精細化管理

近年來，隨著“三公”經費成為社會關注的焦點，各級教育管理部門和財政部門也加強了對“三公”經費的監管，無論是在申報預算還是在上報決算時，都要求“三公”經費單獨填報，單獨反映，并要求分析增減變化的原因。這些措施的提出，對高校財務預算和會計核算提出了更高的要求。財務預算實現精細化管理，“三公”經費按照明細項目進行預算；會計核算方面，細化會計科目，分項目和部門進行核算。具體核算時，綜合分析部門和業務性質，如前所述，將與教學、科研、學生活動和事務等有關的餐費，在“其他商品和服務支出”科目進行核算；車輛運行費用及交通費在“其他交通費”或“差旅費”科目進行核算。對出國（境）發生的學術研討、學習培訓、訪學交流，以及從國外大學聘請特聘教授及知名學者來校發生的費用在“培訓費”、“差旅費”或“其他商品和服務支出”科目進行核算。這樣，將使得高?！叭苯涃M核算更加清晰、更加準確，數據統計效率提高，也避免了審計分歧。

（四）強化“一支筆”審批責任，落實問責制度

一般而言，高校都實行部門或項目負責人“一支筆”審批制度，部門和項目負責人對因“公”消費事項和活動的真實性、價值的符合性負責。因此，高校應完善“三公”經費管理制度，強化“一支筆”審批責任，加強內部審計與監控，落實績效問責制度，一是建立問責結果在部門預算安排及預算執行中的應用制度，并建立相應的激勵與約束機制；二是建立問責結果反饋整改與獎懲機制；三是建立問責信息共享機制，將問責結果與年度考核掛鉤，作為學校組織部門任用干部的一個參考和對單位進行績效作風與廉政建設考評的內容之一。[5]

結 論

正是由于高校自身的特殊性，高?！叭苯涃M也成為當前社會關注和研究的熱點和焦點，相信隨著制度的逐步完善，關于高?！叭苯涃M的管理制度和政策也會相應出臺并落實，同時隨著社會各界對高校業務活動的了解和認識，對于高?！叭苯涃M必將達成共識，各種分歧也將消失，高?！叭苯涃M管理的也將越來越規范。

【參考文獻】

[1] 周芬棉.專家認為公開“三公”經費首先得從界定概念開始[EB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-07/11/content_2789937.htm？node=

59552011-07-11.

[2] 彭玉紅.審計視角下的高?！叭苯涃M問題和治理對策分析[J].中國鄉鎮企業會計，2015（7）：209-210.

[3] 華當教育網. 2016年中央三公經費管理辦法，中央三公經費新規定[EB/OL].http：//www.3gus.com/Gong

ZiGaiGeFangAn/379410.html，2015-07-01.

[4] 梁勇，干勝道.關于高?！叭苯涃M問題的思考[J]. 會計之友，2014（17）：116-117.

[5] 張學平. 我國高等學?？冃徲嬔芯縖D].陜西科技大學碩士學位論文，2011.endprint