明確個體工商戶消防法律主體性質必要性的思考

盧永建??

摘要：個體工商戶因其特殊的經濟形體，在消防行政法律體系中的主體性質呈現出越來越多的不適應，導致基層執法實踐中出現大量矛盾和不合理。結合自身在日常執法中遇到的實際問題，從維護法律的權威統一性出發，提出當前亟待在法律層面上明確個體工商戶消防法律主體性質的幾點建議。

關鍵詞：消防法律體系；地方性法規；行為主體；個體工商戶

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.065

隨著近年來消防法律法規的不斷完善和監督執法力度的不斷加大，在執法過程中因個體工商戶特殊的法律主體性質導致的法律適用問題和矛盾益發尖銳。因《消防法》未予在法律層面上進一步明確，導致各地消防執法部門對個體工商戶主體性質認識不同，執法標準不統一，執法人員無所適從，大量火災隱患及消防違法行為得不到有效整治，由此引起的執法矛盾突出。

1存在的問題和矛盾

1.1法律行為主體定性的矛盾和困難

我國的行政法律行為主體有“公民、法人和其他組織”三種，而個體工商戶在我國的民事法律體系中，被界定為具有公民主體性質，是自然人的特殊形式。

不難發現，在當前的消防法律體系中，法律行為主體有單位（消防法條文明確指機構、團體、企業、事業等單位）、建設單位、使用單位、消防安全重點單位、公眾聚集場所、人員密集場所、個人等多種表述。從概念上理解，消防安全重點單位、建設單位、使用單位、公眾聚集場所、人員密集場所均涵蓋個體工商戶，幾種概念之間存在競合的情況，不能完全厘清，而消防法規定法人和公民所承擔的相應法律責任、義務大相徑庭。正是因為其特殊的主體性質，導致在實際操作時出現理解和適用的不同，造成大量法律適用的矛盾和困難。

1.2消防行政許可的矛盾和困難

《消防法》第十、十一、十三條規定建設單位應當履行申報消防行政許可義務，第十五條規定公眾聚集場所的“建設單位或者使用單位”應當在開業前申請消防安全檢查。由此理解只有單位具備申請消防行政許可的資格，但在實際工作中，個體工商戶作為個人申請消防行政許可的情況真實存在，尤其以邊遠經濟不發達地區為多，如果僅按照字面的理解必然導致法律適用的不適應。

1.3消防監督管理的矛盾和困難。

《消防法》第十六條詳細列舉了機關、團體、企業、事業等單位應當履行的消防安全職責，但相當于“自然人”形態的個體工商戶應當承擔什么義務卻未作規定。而現實情況是社會上存在大量個體工商戶，他們經濟形式多樣，有賓館、飯店、超市、修車廠、娛樂場所、易燃易爆場所等等，規模大小不一，分布廣泛。以筆者工作地為例，轄區內有各類大小規模的個體工商戶幾千家，大多數都設置在農村自建房內，擅自改變內部格局，集住宿經營于一體；一些上規模的個體工商戶經營場地面積上千平方米，場所內可燃物堆積，顧客、員工密集，消防安全設施配置不到位，如公安消防機構在日常執法時未將此類場所重點進行監督管理，必將產生大量火災隱患，很容易造成嚴重火災事故。

1.4消防行政處罰的矛盾和困難

消防行政管理對象具有特殊性。在《消防法》罰則條文中，除第六十條對單位和個人的處罰進行了區別對待，其他條文并沒有特別規定適用的主體，采用了“建設單位、單位、違法行為、個人、場所、公眾聚集場所”等多種主體資格的表述，日常消防監督檢查經常發現一些上規模的個體工商戶經營場所內，其消防設施器材未按照消防技術標準配置或者未保持完好有效，還有一些尚未領取營業執照的“建設單位”，未履行消防審批手續擅自施工建設或者開張營業，這些行為同樣都將產生嚴重的消防安全隱患。

當消防監督人員在檢查發現有此類違法行為時，常因其不具備法人資格，或者未正式成立不具備任何主體形式，經常為究竟適用哪條罰則而困惑。如果僅按照個人處罰，其違法行為嚴重性與承擔責任的輕重明顯不對稱，達不到教育糾正的目的，無法形成火災隱患或違法行為的震懾力。

2提出的建議

2.1地方立法實踐情況

筆者在日常執法過程中發現，個體工商戶因其特殊的主體性質導致出現諸多監管漏洞和難題，多方學者也進行了大量關注和討論，部消防局及部分省市在制定《消防法》實施辦法或條例時已經有了一些探索研究，具體有以下幾種做法：《廣東省實施<中華人民共和國消防法>辦法》第71條：“個體工商戶有下列情形之一的，其消防安全責任參照本辦法中的單位進行監督管理：（一）經營、使用公共聚集場所的；（二）經營、使用易燃易爆危險品生產場所的；經營、使用建筑面積一百平方米以上或者建筑層數兩層以上的其他生產經營場所?！薄渡綎|省消防條例》第八十條：“本條例下列用語的含義：（一）單位，是指機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位、個體經濟組織等?！薄秲让晒抛灾螀^消防條例》第十三條：本條所稱其他組織，是指民辦非企業組織以及有固定場所并具有一定規模的個體經濟組織。在公安部消防局《中華人民共和國消防法實施條例（2009年8月征求意見稿）》中，其附則的名詞解釋對單位的定義為“指機關、團體、企業、事業等單位，以及生產經營場所符合消防安全重點單位界定標準的個體工商戶”（該條例最終未正式發布）。

2.2改進建議

以上方式紛紛界定了部分個體工商戶的法律主體資格，將一定規模的個體工商戶納入法人單位的范疇進行管理，對個體工商戶規避消防執法監管起到了一定積極作用。但目前其“上位法”《消防法》并沒有對個體工商戶主體性質有明確解釋，行政訴訟法相關司法解釋仍然按照民事訴訟的有關規定即《民法通則》中對個體工商戶主體資格的界定——“公民”來執行。雖然《消防監督檢查規定》（公安部令第120號）第39條規定“有固定生產經營場所且具有一定規模的個體工商戶，應當納入消防監督檢查范圍。具體標準由省、自治區、直轄市公安機關消防機構確定并公告”，但是也未明確其應當相應承擔的法律責任義務。

筆者認為，由部門規章或者各地方消防條例即“下位法”來界定個體工商戶消防法律主體性質的做法雖具有積極作用，但從法理上講卻有失妥當，尤其當涉及消防行政處罰、消防行政訴訟時當事人仍然以個體工商戶在 “上位法”中不具備法人資格進行舉證抗辯，從而產生行政相對人主體資格合法性的爭議。

因此，筆者建議應當采用消防法律修正案或者發布具有法律同等效力的司法解釋等方式，將個體工商戶在消防法律體系中定性為“其他組織”，并根據個體工商戶的性質、規模等因素進行區分，將達到一定規模的個體工商戶作為法人范疇納入消防機構的日常監督管理，履行同等的義務，這樣才能真正體現法律的權威性、公平性、統一性（我國勞動法、勞動合同法已有此做法）。在具體的執法實踐中證明，將一定規模個體工商戶按照法人單位的要求進行重點監管，不僅對指導消防部門依法行政，加大對個體工商戶的監管力度有促進作用，同時也對違法與處罰的一致性，減少消防執法過程中的社會矛盾有著重要意義。

3結論

個體工商戶的消防法律主體性質不確定，法律的嚴肅權威、公平統一性無法滿足，消防執法困境不能有效解決，社會火災隱患整治形成漏洞，這必將對消防工作產生不利影響。本文通過論述后認為，在未來的消防法律體系建設中，應明確把個體工商戶作為“其他組織”納入消防監督的監管范圍，并按不同要求進行區別對待，這樣才能使消防部門能更好地適用《消防法》，加強對社會面火災防控的監督力度，更好地預防和減少火災事故的發生，保護人民的生命財產安全。

參考文獻

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