固體廢物進口政策調控分析及展望

劉偉，孫際洲

（靜海出入境檢驗檢疫局，天津301600）

固體廢物進口政策調控分析及展望

劉偉，孫際洲

（靜海出入境檢驗檢疫局，天津301600）

從2017年出臺的進口固體廢物政策調控入手，介紹了我國廢物原料進口歷史與現況，分析了政策調整出臺的背景，展望了本次改革后進口廢物原料行業的發展前景，并對行業轉型升級提出了合理化建議。

固體廢物；環境保護；循環經濟；轉型

2017年4月，中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過了《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。會議指出，要以維護國家生態環境安全和人民群眾身體健康為核心，完善固體廢物進口管理制度，分行業分種類制定禁止固體廢物進口的時間表，分批分類調整進口管理目錄，綜合運用法律、經濟、行政手段，大幅減少進口種類和數量，要加強固體廢物回收利用管理，發展循環經濟。2017年7月20日，環保部要求年底之前禁止4類24種固體廢物入境，包括生活來源廢塑料、釩渣、未經分揀的廢紙和廢紡織原料等高污染固體廢物。2017年7月27日，國務院辦公廳全文印發了《實施方案》。隨著調控政策的不斷升級，表明固體廢物進口管理制度正進行著重大調整，這是黨中央、國務院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是推動形成綠色發展方式和生活方式、保護生態環境安全和人民群眾身體健康的一項重要制度改革。

固體廢物一般指在生產建設、日常生活和其他活動產生的，在一定時間和地點無法利用而被丟棄的物質。固體進口廢物原料初衷在于緩解國內原材料供應緊張的狀況，替代部分礦產資源的開采加工，實現可持續發展。但是各進口管理部門也逐步認識到固體廢物進口是一柄“雙刃劍”：一方面從國外進口可用作原料的固體廢物成為彌補國內需求的重要來源；另一方面由于廢物原料具有來源復雜、種類多樣、易夾帶有毒有害物質和各種有害生物的特性[1]。在固體廢物進口貿易中，受利益驅使逃避監管非法進口、加工、處置固體廢物特別是危險廢物情況屢有發生，使其承載了較大的環境風險和輿論敏感性，這也給監管部門帶來了巨大的風險與挑戰。本次改革將以徹底阻斷洋垃圾進口渠道為重點，建立防止洋垃圾入境長效機制，同時提升國內固體廢物回收利用水平。

1 我國廢物原料進口歷史與現況

改革開放以來，為緩解經濟快速發展所面臨原材料緊缺的問題，我國開始大量進口廢物原料作為補充，至今已經歷30多個年頭，且進口的數量逐年遞增。2009—2016年，全國進口固體廢物原料量達5.5億t，2013年后進口量出現過短期回落[2]。即使如此，2016年我國進口廢物原料量仍達4 328萬t（圖1）。進口廢物原料為推動我國經濟發展做出了巨大貢獻，而且經過多年來的完善與發展，國內逐步建立了較為完善的固體廢物進口管理制度體系。各地區、各有關部門在打擊洋垃圾走私、加強固體廢物進口監管方面做了大量工作，取得一定成效。但由于具有易夾帶各種有毒有害廢物的特點，進口廢物原料還是對我國產生了諸多不利影響。廢物原料加工給加工利用企業所在地的生態環境、居民健康帶來巨大危害，而洋垃圾走私也嚴重破壞了國家經濟秩序，并且違反了相關法律。新聞媒體對洋垃圾入侵及其造成的污染問題屢屢報道，引起社會各界普遍的關注。

經過20多年的發展，國內大中型廢物原料加工企業逐漸在采購、加工、排污處理和銷售等環節形成了正規、完整的產業鏈。但除了正規的加工利用企業之外，一部分個體加工企業以小作坊的形式廣泛分布于我國東南部地區。限于落后生產資質和生產條件，這些個體加工企業使用粗獷的方式對廢物原料進行加工，產生廢氣、廢水未經處理直接排放到周圍環境中，有毒有害物質對水體、土壤和空氣的污染難以自然降解，對當地的生態環境造成了難以估量的破壞，使周邊地區人民群眾的身體健康受到了嚴重威脅。相比一部分人借助違規加工廢物原料得到的利益，付出的環境和健康上的代價要由數代人來承擔和償還。

圖1 2006—2016年全國進口廢物原料質量、貨值概況

近年來，國家加大了對于廢舊原料進口的監管。2005年實施的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確了固體廢物污染防治的主體責任，其后續的各項監管措施也突顯了國家規范進口廢物原料的決心。2013年在力度史無前例的“綠籬行動”的影響下，廢物原料進口數重量出現微弱下降，與之相對的是進口廢物原料的質量有了較為明顯的提高[3]。2017年初，在全國范圍內開展“國門利劍2017”聯合專項行動，重點打擊打擊“洋垃圾”等走私違法活動，針對5個重點領域的走私問題，實施專項打擊和集中整治。環保部自2017年7月1日起，開展了為期1個月的打擊進口廢物加工利用企業環境違法行為專項行動，對近60%的受檢企業提交立案處理處罰。通過各管理部門嚴格控制，對污染現象加大懲罰力度，違規生產的高污染、高排放廢物原料加工作坊大量關停。

2 政策調整出臺的背景

黨的十八大報告明確提出，加強生態文明制度建設，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度?！白顕栏瘛币呀洺蔀槲覈Y源環境制度安排和設計的基本基調。

在2017年召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上，習近平主席發表了《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》的重要講話，提出資源環境承載力的概念。資源環境承載力，是指在一定的時期和一定區域范圍內，在維持區域資源結構符合可持續發展需要，區域環境功能仍具有維持其穩態效應能力的條件下，區域資源環境系統所能承受人類各種社會經濟活動的能力。會議同時指出，自然資源、生態環境為發展提供必要的支撐，是任何技術都無法替代的基礎，經濟發展總是伴隨著土地、礦產、能源、水等資源的大量消耗，我國經濟的快速發展也導致資源保障和生態環境保護面臨嚴峻的挑戰，資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出。

分析上述講話，可以清楚地認識到，我國正處于經濟轉型的重要階段，從前粗放式的思路已經不能適應我國現階段追求經濟、社會、資源和環境平衡發展現狀了，因此環境保護領域的變革勢在必行。不可否認，許多進口固體廢物質劣價低，以其為原料的再生資源加工利用企業不少為“散、亂、污”企業，污染治理能力低下，多數甚至沒有污染治理設施，廢物原料加工產生的污染直接擴散到了城市和鄉村，對居民的生活健康造成了嚴重的影響。隨著政策調整推進固體廢物進口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態環境質量、維護國家生態環境安全具有重要作用。

3 改革后進口廢物原料行業展望

固體廢物進口管理政策改革，表現出我國對進口固體廢物行業的環境經濟價值的基本判斷發生了轉變，明確指出進口固體廢物對“我國生態環境安全”和“人民的身體健康”構成了威脅，因此國家對于進口廢物原料領域的監管將日趨嚴格。

固體廢物進口管理政策調整，預計將在嚴厲打擊洋垃圾的基礎上，通過嚴格控制固體廢物進口許可證的發放和使用，對加工利用企業開展嚴格的日常檢查，對各類污染現象加大懲罰力度，對各種環境違法行為進行嚴厲打擊等措施，把環境保護真正作為推動經濟轉型升級的動力，下決心改變不合理的產業結構，讓違法企業徹底關停，規范并促進國內固體廢物加工利用產業發展。

《實施方案》指出，要分行業分種類制定禁止固體廢物進口的時間表，分批分類調整進口管理目錄。根據實施方案，2017年年底前，禁止進口來自生活源的廢塑料、未經分揀的廢紙以及廢紡織原料、釩渣等環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物。通過分批分類調整進口固體廢物管理目錄，逐步有序減少固體廢物進口種類和數量；提高固體廢物進口門檻，進一步加嚴環境保護控制標準，提高進口廢紙加工利用企業規模要求；完善法律法規和相關制度，限定進口固體廢物口岸，取消貿易單位代理進口等方式，完善阻斷洋垃圾進口的監管制度。根據近年進口廢物原料貨物種類、進口量以及危害程度，廢塑料、廢紙和廢金屬這三大類主要廢物原料都將受到不同程度的影響。

進口廢塑料因其易攜帶有害生物，易產生揮發性可吸入有機氣體，加工分選時會產生大量的污水和廢氣，對環境造成較大的污染。近幾年因環保不合格退運的廢塑料占退運廢物原料總量的45%左右，其主要問題為夾雜物超標和清洗不徹底[4]。同時廢塑料的加工產品流入市場領域不容易監控，易產生較大的輿論影響。因此國家會加大對廢塑料加工產業的監管力度，將于2017年年底禁止進口生活源廢塑料。

我國對廢紙類貨物的進口量巨大（圖2）。2015年，我國進口廢紙約2 870萬t，占同年廢物原料進口量的60%。我國廢紙漿用量已從1995年的760萬t上升到2015年的5 000萬t，占造紙漿總量的65%，而進口廢紙漿又占廢紙漿總量的57%[5]。我國造紙纖維資源比較短缺，尤其是木材纖維，所以除了回收國內廢紙外，還要大量進口國外廢紙。隨著我國電子商務的高速發展，網絡商鋪對箱板紙的需求量大幅增加，這使得各口岸廢紙的進口量呈現逐年上升趨勢。由于未分揀的廢紙中夾雜生活垃圾的可能性較大，因此我國將在2017年底禁止進口，但是其他類型廢紙進口量可能變化不大。

進口廢金屬方面問題則較為復雜。據統計，我國主要金屬礦產人均儲量值不足全球的1/4。其中，銅和鋁的人均儲量分別為全球人均水平的1/6和1/9，銅資源自給率不足20%，因此目前進口廢金屬類貨物是緩解我國有色金屬需求缺口的有效途徑之一。但進口廢金屬類貨物中可能會夾雜有毒有害物質，在加工過程中會產生噪聲和粉塵污染，因此也會受到影響[2]?！秾嵤┓桨浮分刑峒?019年底前，逐步禁止進口國內資源可以替代的固體廢物。對于戰略性金屬資源，如銅等貴金屬資源依靠國內回收、冶煉難以滿足自身使用需求，因此隨時間推移，相關部門會逐步、有序減少進口廢金屬企業資質的審批量，對發放的許可證進行嚴格審核，在維持相關循環經濟產業的穩定運行的同時，促進守法企業逐漸向園區化、規?；?、清潔化的發展方向平穩過渡。

圖2 2015年進口廢物原料主要種類質量概況

綜上所述，進口廢物原料相關加工利用企業一定要深刻認識到，本次重大改革的內容是“全面禁止洋垃圾入境，推進固體廢物進口管理制度改革”，但本質目的是“促進國內固體廢物無害化、資源化利用，達到有效控制污染、提高資源循環利用率的目的”。從國家層面上看，禁止洋垃圾入境，推進固體廢物進口管理制度改革，是提升國內固體廢物回收利用水平的反向抓手，通過此次改革將重新塑造國內再生資源供應鏈條，利于提高國內再生資源回收利用率，完善再生資源回收利用基礎設施，規范國內固體廢物加工利用產業發展，同時也將間接促進生活垃圾分類制度的建立，促進生活垃圾分類減量和資源化。對于國內眾多回收利用企業來說，一方面需要把更多目光聚焦國內廢棄資源，更好落實企業環境保護的主體責任，進一步提升守法經營意識；另一方面要不斷提升生產技術水平，淘汰落后和過剩產能，加快相關產業轉型升級，走循環發展的可持續之路，甚至主動走出去，到國外開拓新的再生資源渠道。對于人民群眾來說，要積極參與垃圾分類，倡導綠色消費，抵制過度包裝，倡導節約使用紙張、塑料等，努力營造全社會共同支持、踐行保護環境和節約資源的良好氛圍。

禁止洋垃圾入境，是推進固體廢物進口管理制度改革，貫徹落實新發展理念的重要任務。貫徹落實新發展理念，特別是推動綠色發展，要求從源頭上將洋垃圾拒之于國門之外，堅持走綠色發展之路，循環發展之路，努力實現經濟社會發展和生態環境保護協同共進。

[1]鞠紅巖.我國廢物進口現狀和趨勢分析[J].資源再生，2015(12):38-40.

[2]吳慶榮.拆解固體廢棄物資源化利用及環境影響研究[D].杭州：浙江工業大學，2006.

[3]王樹文，王佳麗，王輝.“洋垃圾”對中國生態環境的影響及海關風險管控探析[J].中國人口·資源與環境，2016，26(5):22-31.

[4]徐建浦.進口廢物原料的危險因素及風險控制[J].中國資源綜合利用，2008，26(6):26-27.

[5]鞠紅巖，李淑媛，蘭孝峰，等.進口廢紙再生利用環境風險研究[J].環境與可持續發展，2015，40(5):39-40.

Abstract:From the regulation of solid waste import policy this year,This paper introduced the history and current situation of China's solid waste,analyzed the background of this policy adjustment,looked forward to the development prospect of imported solid waste industry,and provided a reasonable proposal for the transformation and upgrading of this industry.

Keywords:solid waste;environmental protection;circular economy;transformation

Analysis and prospect on current import regulation of solid waste

LIU Wei，SUN Jizhou
（Jinghai Inspection and Quarantine Bureau,Tianjin 301600,China）

X705

A

1674-0912（2017）09-0021-04

2017－08－02）

劉偉（1984-），男，天津人，研究生學歷，從事進口廢物原料檢驗檢疫工作。