我國公務員薪酬制度研究

黃路琦　張鵬

摘要：公務員作為國家權力的行使者，要求其薪酬制度與國家的整體薪酬水平相適應、與公務員提供的勞動相契合、與公務員的社會貢獻相匹配。實現公務員薪酬的公平分配是實現社會公平正義、構建社會主義和諧社會的必然要求，研究我國公務員薪酬制度的公平性具有重大的意義。文章基于亞當斯的公平理論，著重分析我國公務員薪酬制度的現狀，為公務員薪酬制度改革提出建議。

關鍵詞：公務員；薪酬制度；公平理論

美國著名的公共行政學家B·蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）提出：“許多公共人事管理領域已經開始了以市場為導向的改革，其中又以政府公職人員報酬制度的改革最為明顯”，這里的政府公職人員在我國就是指公務員。公務員薪酬是否公平有序，對全社會的收入分配體系起到引導和示范作用，對整個國家公共行政管理的穩定也產生著重要的影響。

一、公務員薪酬及其公平性問題的提出

（一）公務員薪酬的含義及其功能

公務員薪酬是指公務員依法履行公共職能、承擔相應責任，完成其分內工作之后，按照按勞分配的原則，由中央政府財政支付給公務員的勞動報酬。合理有效的公務員薪酬制度不僅是吸引優秀人才、提升公務員工作積極性和提高公共行政管理效率的重要保證，而且對于保證公務員的勤政、廉政也具有重要的意義。

（二）亞當斯的公平理論

美國心理學家約翰·斯塔?！啴斔梗↗.S Adams）對薪酬分配的合理性、公平性等給職工積極性帶來的影響進行調查研究后，于1965年提出關于薪酬的公平理論，其基本觀點是，當個人為實現組織目標而付出勞動時，其工作積極性同時受到工資相對數量和絕對數量的影響。

（三）公務員薪酬制度的變革歷程

從1949年建國以來，我國公務員的薪酬制度經過了4次重大改革。1956年，統一實行國家干部職務等級工資制；1985年，實行結構工資改革，工資由基礎工資、職務工資、工齡津貼和獎勵工資四部分組成；1993年，公務員制度建立，實行職務級別工資制。2006年《中華人民共和國公務員法》開始施行，標志著我國公務員的管理進入了法制化和規范化的新時期，實行職級工資改革，級數增加，并拉大了工資級差。

經過長期改革，我國現行的公務員薪酬制度建設取得了一定的成果，但隨著社會經濟的不斷變化和發展，公務員薪酬制度在發展和完善的過程中也不斷的在暴露新的問題。

二、我國公務員薪酬制度公平性的困境

（一）薪酬缺乏外部競爭力

首先，與全國平均工資水平相比偏低。2013年我國公務員的平均薪酬水平為49259元，是全國平均薪酬水平45676元的1.08倍，但只有39%的地區平均薪酬達到了這一水平。其次，與國際標準相比偏低。一般來說，“發達國家公務員的工資水平相當于該國人均GDP的1.7倍，發展中國家公務員工資水平相當于該國人均GDP的4.4倍”。2013年我國公務員平均工資為49258元，人均GDP為43852元，二者的比值為1.12倍。由此看來，我國公務員薪酬水平遠遠低于4.4倍的“國際標準”，薪酬水平總體偏低。

（二）薪酬的內部不公平

1. 地區薪酬差異大

表1反映了全國各地區公務員平均工資水平，其中的比值以2013年全國公務員平均工資作為控制量，用地區公務員的平均工資除以全國公務員平均工資而得，比值越低，說明該地區公務員工資低于全國平均工資越多。從表中可以看出，以北京、天津、上海、浙江、廣東、福建為代表的東部城市的公務員的工資水平均偏高，而以河南、湖南、山西為代表的中部地區與貴州、青海、甘肅等西部地區的公務員工資水平明顯偏低，且最高平均工資（上海）與最低平均工資（河北）相差接近3倍。

其次，在同省的不同地區，公務員的薪酬分配也不平衡。根據浙江省各市機關單位就業人員平均工資的數據顯示，2015年嘉興市、杭州市的年均收入分別為113993元、113821元，而金華市、臺州市、溫州市公務員的年均收入分別只有81256元、85163元、85581元，最高與最低相差約1.5倍。

2. 同一地區不同部門的薪酬分配失衡

主要體現在“實權部門”和“清水衙門”之間分配的不平衡。這里的“實權部門”主要指稅務、公安、法院等部門，“清水衙門”主要指那些缺少實權的部門，如檔案局、信訪局等。同一地區的不同部門的公務員收入差距可達2～3倍甚至5～6倍。此外，根據對福州市不同類型部門之間薪酬收入差距的調查，同等資歷公務員薪酬水平橫向對比，中直機關收入低于省直機關，省直機關收入低于市直機關，市直機關收入低于財政狀況較好的縣區機關。

（三）薪酬結構失衡

1. 基本工資與津貼補貼比重失衡

“低工資、多補貼、泛福利”被認為是我國當前公務員薪酬結構的特征。津貼補助和獎勵工資由地方財政或各部門財政支付，各地可以根據地方經濟水平、財政收支等狀況制定本地區的“津補貼”標準。一般來說，基本工資應高于津補貼，但隨著我國區域經濟發展不平衡的加劇，各地津補貼的無序和濫發，導致地區之間公務員收入不平衡的加劇，有些甚至達到2～3倍。

圖1反映了山東省D鄉鎮不同級別公務員的工資構成，從中也可以看出，津貼和補貼占到了公務員整個收入的70%左右。職務工資和級別工資所占比例較小，由于地區津貼和補貼由地方財政自行支付，地區間的財政不平衡的差距在某種意義上就起到左右公務員收入水平的作用。

2. 職級薪酬設計不合理

第一，同級同酬產生負激勵。在我國，公務員的薪酬與職級掛鉤，使得職級相當的公務員，無論從事何種性質的工作，薪酬都大體相當。這種同級同酬的薪酬設計與其工作的責任和難易程度的關系不大，容易導致薪酬無法對公務員起到激勵作用，不符合按勞取酬的原則。

第二，職位晉升難，基層公務員薪酬滿意度低。我國的職位晉升序列的設置呈現“倒金字塔結構”，客觀上加劇了提高工資的機會不均等。以福州市的正科級干部的獲得年限為例，省屬機關平均需要10年，市屬機關平均需要21年，縣級機關則平均需要27.7年。根據調查，處于第一線的公務員對于薪酬的滿意度越低，作為直接接觸群眾的重要崗位，沒有受到薪酬的激勵作用，其工作效率的降低會嚴重影響到整個行政系統的有序運轉。endprint

三、推進公務員薪酬制度公平性的建議

為了建立與市場經濟要求相匹配、合理公平的公務員薪酬制度，就要充分考慮到我國公務員薪酬公平失衡的現狀，穩妥的推進薪酬制度的改革進程。針對以上我國公務員薪酬制度公平性的現狀分析，為促進我國公務員薪酬制度的改革，提出如下的建議。

（一）強化公務員薪酬制度的法制化

薪酬制度的設計須嚴格貫徹法制化管理的原則，要盡快建立與薪酬相關的專項法律法規，明確法律或相關政策來使公務員的薪酬在統一的目標、原則和方法的指導下運行，避免出現以人代法、以言代法、以權代法的現象，將公務員的工資標準體系、增資和調整程序以法律的形式確定下來。提高依法行政的能力，強化行政執法監督，真正實現有法可依、有法必依，推動公務員薪酬制度的科學化和規范化建設。

（二）建立薪酬公平性評估機制，合理確定工資水平

建立合理有效、易于操作的公務員薪酬公平性評估機制，包括薪酬的評估方法和評估標準體系，其中評估方法包括綜合比較法和分類比較法，前者用于確定薪酬的總體水平，后者用于確定公務員職級工資水平。評估標準體系主要包括評估者的組成、時間和頻率、工資方案的咨詢等內容?？梢栽诂F有體制內，在國家人社部和各省、市、自治區人社廳兩個層級成立由專家、員工代表等組成的公務員薪酬評估委員會，專門從事公務員薪酬的評估工作，建立公務員薪酬參照體系，合理確定工資水平。

（三）優化公務員薪酬結構

基本工資應該在薪酬結構中占據主導地位，津補貼是工資的補充。國家應抓緊出臺地區附加津貼制度，科學制定各地區附加津貼水平，設立國家調控線，確保各地區各部門發放的津補貼與當地生活成本相當。建立科學的職位分類制度，根據公務員職務的職權、職責、難易程度來確定工資水平。使用“寬帶”薪酬模式，包括若干的薪酬幅度，對于每一個幅度，都有最高和最低的薪資，且都對應一定的職務和級別；同一幅度內，工資可以自由調整；每個薪酬幅度之間有相應的重疊部分。

（四）制定合理的績效標準，健全和完善晉升制度

完善考核機制，讓所有的公務員能夠充分自由競爭，為基層公務員打通晉升渠道。探索關鍵績效指標體系和平衡記分卡等方法建立公務員的量化評價指標體系；引入“360度考核”等模型，建立專業的評估考核機構，吸收專門評估機構人員、在職公務員代表等；及時對考核結果進行公布并嚴格兌現，使考核結構與個人晉升、薪酬增長直接掛鉤。同時，各上級機關也要放開渠道，從基層公務員隊伍中遴選更多優秀人才，使他們能夠有更多的機會晉升。

由于公務員數量的龐大、公務員系統的復雜，公務員薪酬并不是一個孤立的問題，具有牽動全局的復雜性和敏感性。因此，在研究公務員薪酬制度改革的過程中，也應該堅持系統思維，抓住關鍵環節，統籌推進。

參考文獻：

[1]國家統計局.中國統計年鑒2014[M].中國統計出版社，2014.

[2]龔平.深化公務員工資制度改革的政策建議團[J].中國財政，2001（11）.

[3]浙江省統計局.國家統計局浙江調查總隊.浙江統計年鑒2016[M].中國統計出版社，2016.

[4]吳鋒.我國公務員薪酬制度存在問題及改革對策研究[D].福建師范大學，2015.

[5]張江波.基層公務員薪酬激勵研究——以山東省臨沂市D鄉鎮為例[D].山東財經大學，2015.

[6]楊萍.公共政策機制視野下的我國公務員薪酬制度研究[D].四川大學，2007.

*基金項目：2017年遼寧師范大學開放實驗室項目“人力資源管理薪酬設計技能訓練”（項目編號：CX20170109）。

（作者單位：遼寧師范大學管理學院。張鵬為通訊作者）endprint