黑手伸向保護區，警惕地方“政策放水”現象

陳毓珊+李天啟+李興文

一些地方“以GDP論英雄”的政績觀根深蒂固，為發展經濟調減生態考核指標，助長了當前自然保護區建設中存在的違法違規行為。

破壞生態上馬旅游設施、違規審批開發礦產、直排污水、圍墾、非法采砂……近年來，一些地方自然保護區內違法侵占和開發現象時有發生。環保部今年上半年對全國已獲取邊界數據的660處省級自然保護區進行遙感監測，結果顯示，這些保護區均不同程度存在人類開發活動，其中不少自然保護區內存在采石場、工礦用地等人類活動，環保部要求各地實地核查，立查立改。

當前自然保護區頻現黑手，集中反映出一些地方政府在自然保護區生態保護上打折扣、搞變通，執行上不作為、亂作為的弊病，有的甚至從地方政策層面“放水”縱容。新一輪環保督察、問責對破壞自然保護區生態的行為敲響警鐘，發出警示。

“以保護之名，行開發之實”

亂象一：非法探礦采礦，開發瞄向自然保護區核心區緩沖區。

自然保護區往往是一些珍稀動、植物種的集中分布區，候鳥繁殖、越冬或遷徙的停歇地以及部分飼養動物和栽培植物野生近緣種的集中產地，是具有典型性或特殊性的生態系統。正是這些地域廣博、人跡罕至、資源豐富的地方，被一些人視為資源開發的“富礦”。

在一些地方，資源開發的黑手伸向禁止任何單位和個人進入的自然保護區核心區。之前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，保護區設置的144宗探礦權、采礦權中，有14宗是在2014年10月國務院明確保護區劃界后違法違規審批延續的，涉及保護區核心區3宗、緩沖區4宗。

亂象二：違法經營旅游，商業開發“跑馬圈地”。

據第三批中央環保督察組今年7月反饋的督察情況顯示，2014年以來，遼寧省朝陽市喀左縣龍鳳山景區管委會陸續在遼寧樓子山國家級自然保護區核心區、緩沖區毀林占地建設棧道、戲臺、水塘、攔水壩等旅游設施，違法開展旅游經營活動。

這樣的案例并不少見。同樣納入第三批中央環保督察的天津市寧河區在天津古海岸與濕地國家級自然保護區七里海濕地核心區和緩沖區違法建設濕地公園，該市海洋部門多次違規批準游客進入保護區核心區。

亂象三：圍網養殖、圍墾、違法采砂，污染水質。

中央環保督察組今年4月向湖北省反饋的督察意見稱，洪湖作為國家級自然保護區，管理部門長期以漁業收費代替漁政執法，截至2016年11月拆圍前，珍珠養殖面積達9950畝，圍網養殖達15.5萬畝，水質從2011年的Ⅱ類惡化到2016年的Ⅳ類。一省的整改通報信息顯示，該省內一處國家級自然保護區實驗區內當地農民圍墾濕地2000多畝種植農作物和養殖小龍；一些自然保護區實驗區水域違法采砂、捕魚、撈螺等行為長期存在。

“政策放水”，保護區缺保護

自然保護區內亂象多發，原因多樣。其中，在一些地方出現的“政策放水”現象值得警惕。

第一，地方法規層面為破壞生態行為“放水”?！吧嫌姓?，下有對策”，一些地方竟從政策法規層面打“擦邊球”。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出的通報指出，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致，將國家規定的“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動，而這3類都是近年來發生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰是近年來頻繁發生且對生態環境破壞明顯的事項。2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。

中國人民大學法學院教授周珂說，隨意調整保護事項，為侵占自然保護區的違法行為打開方便之門。一旦開了這個口子，破壞自然保護區生態的現象就會難以控制。

同時，一些地方還出臺“土政策”干預環境執法。

第二，考核政策“放水”傳遞錯誤政績導向。一些地方“以GDP論英雄”的政績觀根深蒂固，為發展經濟調減生態考核指標，使政府官員只看短期、顯性經濟利益，助長了當前自然保護區建設中存在的違法違規行為。

甘肅省張掖市在設定全市黨政領導干部績效考核時，把2015年和2016年環境資源類指標分值分別設為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。

“有些地方干部對綠色發展重視不夠，對‘綠水青山就是金山銀山認識不夠，片面追求經濟增長?！敝泄仓醒刖幾g局研究員曹榮湘說，生態底線意識的缺乏，使他們不惜違反自然保護法律法規，將“發展”置于“保護”之前，甚至以權謀私、搞權錢交易，導致破壞自然保護區的現象屢屢發生。

第三，執行“放水”，監管層層失守。一些地方職能部門在掌握和運用相關法律、法規時搞變通、打折扣，執行不力、把關不嚴。

一個省級整改通報的信息顯示，該省水利廳編制的省內一大型湖泊采砂規劃修編報告（2014年-2018年）中，湖內批準的3個采砂區，有1.28平方公里在銀魚產卵場省級自然保護區核心區內，5.54平方公里在實驗區內。理應履行監管職責的水利部門竟為在保護區采砂大開方便之門，當地依法依規進行了嚴肅查處。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出的通報指出，甘肅省國土資源廳在2014年10月國務院批復甘肅祁連山國家級自然保護區劃界后，仍違法違規延續、變更或審批14宗礦權，性質惡劣。甘肅省發展改革委在項目核準和驗收工作中，以國土、環保、林業等部門前置審批作為“擋箭牌”，違法違規核準、驗收保護區內非法建設項目。甘肅省環境保護廳不僅沒有加強對有關部門工作的指導、監督，反而在保護區劃界確定后仍違法違規審批或驗收項目。

嚴肅問責讓制度“硬”起來

還自然保護區以綠色，要有“壯士斷腕”的決心，更需要長期的制度建設作為保障。當前各地不遮掩回避，正在對自然保護區存在的違法違規問題嚴格整治，嚴肅問責。專家建議，要依法嚴懲違法違規行為，保持制度剛性，形成強大震懾，倒逼責任落實。

專家認為，在清查自然保護區違法違規開發情況時，要重點檢查采礦、道路、水電、林業開發、非法旅游、侵占保護區從事非法捕撈、種養殖業等行為，發現問題立即整改；同時各有關部門要依據各自職責，切實加強涉及自然保護區建設項目的準入審查，禁止在自然保護區內進行開礦、開墾、挖沙、采石等明令禁止的活動，對在自然保護區核心區和緩沖區內違法開展的水電開發、房地產、旅游開發等活動，要立即予以關?；蜿P閉，限期拆除，并實施生態恢復。

一個不容忽視的現象是，一些省級自然保護區建立后，缺乏機構編制，缺少人員?！白匀槐Ｗo區不應僅僅停留在名稱上、概念上，要做到‘名副其實?！?曹榮湘、北京大學中國持續發展研究中心常務副主任宋豫秦等專家建議，各地進一步理順自然保護區管理機制、健全管理機構，健全生態補償機制。

專家指出，中央對甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的嚴肅處理釋放出明確信號，誰不重視生態保護，必將受到嚴懲，付出代價。生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部，應優化績效考核制度讓各級黨政干部切實轉變觀念，堅守生態底線；對領導不力，失職失責的，要嚴肅問責，公開曝光，以儆效尤。endprint