即使有好的制度也不能高枕無憂
——本刊專訪香港城市大學教授公婷

采訪_ 本刊記者 化定興（發自中國香港）

即使有好的制度也不能高枕無憂
——本刊專訪香港城市大學教授公婷

采訪_ 本刊記者 化定興（發自中國香港）

香港的反腐倡廉經驗是值得借鑒的，香港城市大學教授公婷將其概括為二十四個字：法治為本，制度為體；立足當下，重在預防；廉署領軍，全民支持。

十八大以來，中央政府以前所未有的決心和力度打擊腐敗，既抓老虎又拍蒼蠅，形成了高壓反腐的態勢，取得了一定的成果。近日，本刊記者（以下簡稱“記”）就中國香港的反腐敗經驗和一系列反腐話題，采訪了香港城市大學教授公婷（以下簡稱“公”），她認為，要繼續推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，應將反腐敗工作植根于培養和維護對腐敗零容忍這樣一種社會生態之中。

反腐要實現社會對腐敗的“零容忍”

記：提到香港反腐經驗時您認為，香港社會對腐敗的低容忍是反腐敗成效卓然的一個重要原因。但在大陸，一些人對腐敗的容忍度較高，比如送禮、拿回扣都覺得不算什么，您怎么看待這個問題？

公：目前來看，我國反腐的階段性勝利是顯而易見的。但是，人們或許也會問，這樣的反腐高壓能持續多久？更重要的是，它能否從根本上解決問題？換句話說，除了打虎拍蠅，我們還應該做些什么？

可以想見，重拳出擊、狠打老虎、力捕蒼蠅一定會帶來巨大的威懾力，足以在短期內使官員“不敢貪”。除此之外，目前強調的強化法制，完善規章制度，對權力的賦予和使用予以嚴格限制，“將權力關進籠子”也是絕對必要的。通過將權力運行規范化和公開化，在制度上堵塞腐敗產生的“漏洞”，目標是使官員“不能貪”。但即便如此，也依然不夠。反腐敗不能只停留在制度建設或者時常被提到的“制度反腐”上。因為即使有了合理的制度和法規，也會出現有法不依、有章不循現象。

透明國際在1月底剛剛公布了2016年度的腐敗感知指數排名。香港的清廉排名在全球176個國家和地區中名列第15位。作為全球最為清廉的地區之一，香港的成功，不僅勝在有一個眾所周知的廉政公署，更勝在它的反貪腐工作有堅實的社會基礎，也即民眾對腐敗的零容忍。對腐敗的零容忍是一種值得推崇的高尚的社會價值觀念，也是控制和預防腐敗的社會保證。廉政公署的成功，除了有一個很好的制度設置和富有成效的“三管齊下”策略，也在于它將自己的工作植根于培養和維護對腐敗零容忍這樣一種社會生態之中。對于廉署來說，反腐倡廉的最高目標不僅是挖出腐敗分子，更重要的是實現社會對腐敗的“零容忍”，從而根除滋生腐敗的土壤。它不忘初心，努力耕耘43年，在社會中培養了“不想貪”的清廉之風。毫不夸張地說，在大多數香港市民看來，“貪一塊錢也是貪”。

廉署的工作從一開始就是同民眾的支持和信任緊密聯系在一起的。我和我的研究團隊于2015年在香港做了一個隨機抽樣的社會調查，在接受訪問的1025位市民中，93.5% 表示“廉政公署值得自己的支持”；在問到如遇到疑似腐敗案件時會不會舉報，70% 的受訪者表示“愿意舉報”，僅有10%“不愿意舉報”，另外20% 表示“不確定”。這與香港廉政公署一直以來估計的70%～80%的市民愿意舉報大致相同。在受訪者中，盡管相當比例的人同意“在人類社會中貪腐無可避免”，但他們絕大部分都表示無法原諒官員以貪腐手段達到自己的目的，哪怕目的是正當的，同時他們也并不認同頗為流行的“腐敗是潤滑劑，可以加速政府運作”這種說法。

赦免貪官是不現實的

記：反腐赦免論是一些反腐專家基于中國的腐敗現狀提出來的，但在民間，由于對貪官的痛恨，覺得赦免是對貪官的縱容。您曾說過反腐赦免不可行，這主要基于哪些考慮？

公：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎和經驗事實的支持，因此其必要性和可行性都值得商榷。從理論上看，“反腐赦免論”的基本主張是對貪官的原罪進行赦免，解決腐敗“存量”問題，以便集中力量解決腐敗“增量”問題，這樣可以加快廉政建設的步子。甚至還提出可以恩威并重，以赦免作為“胡蘿卜”換取貪官支持反腐敗改革。我想這里有兩個問題：一是不能把解決“存量”同解決“增量”對立起來。腐敗的存量狀況確實嚴峻，但是否會影響到反腐工作的推進和廉政治理的進一步開展？ 解決“存量”同解決“增量”應當是目標一致、相輔相成的。比如，解決存量所起到的警示作用可以為減少腐敗的增量服務，所以，解決“存量”同解決“增量”是可以兩手抓的。問題之二是，不能把貪官與改革所需要依靠的進步力量混淆起來。改革所依靠的是廣大民眾的支持。而赦免貪官恰恰會動搖反貪腐的社會基礎，即民眾的信心和信任，人們不免會認為政府向腐敗妥協，以至于懷疑政府反腐敗的誠意和決心。此外，赦免貪官會給社會價值觀念帶來很大的負面影響，它會向社會釋放一個錯誤的信號，讓人們誤以為腐敗是可以原諒的，也可以獲得法律赦免的。這可能會導致一些人是非觀念混淆，法律意識喪失，鋌而走險，以身試法，社會對腐敗的零容忍更無從談起?？傊?，赦免貪官的政治和社會成本都是極高的。

從實際情況看，赦免貪官論是否必要和可行也是問題。中國的反腐敗歷經幾十載，不斷取得階段性勝利，尤其是十八大以來更是成績斐然。事實證明，要徹底打擊腐敗，就不能對它姑息遷就，而只有這樣做才是深得民心的。因此，我看不到赦免的必要。在實際操作層面，實行大面積的貪官赦免政策的技術性要求很高，甚至可能是不現實的。目前的腐敗行為已經變得越來越復雜多樣，從物質性腐敗向非物質性腐敗發展，權錢交易，權色交易，權權交易，無所不包。腐敗方式也越來越隱蔽。權權交易并不一定涉及金錢，有些貪官受賄次數之多數量之大，連自己都無法記清楚。使用一刀切的辦法來解決腐敗問題，比如說，要求腐敗分子在規定期限內把貪污的贓款如數上交就能夠得到赦免，這在實際操作中并不現實。如有些學者已經指出的，1989年最高法院和最高檢察院發布的《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通知》，雖然規定對期限內自首坦白的腐敗分子“一律從寬處理”，但是赦免的效果遠遠低于預期，在隨后而來的年代里，貪官變本加厲，腐敗有增無減。

在香港歷史上曾經有過一次局部特赦。二十世紀六七十年代時，香港公共部門（尤其是警察部隊）貪污受賄情況非常嚴重。廉政公署成立不久之后就大力肅貪，引起了犯罪集團的抵抗。一些警務人員由于習慣了沒有約束的權力，對廉政公署的反貪行動不理解乃至怨憤，以致發生了數千名警察上街游行，抗議廉政公署權力過大的對抗行為。在威脅到英國管治下的香港社會穩定發展的情況下，當時的港督麥理浩發布局部特赦令，除已經進入司法程序及涉嫌特別嚴重的罪行，或已被解雇的、逃離海外的涉案人員外，停止調查1977年1月1日之前發生的貪污案。這次特赦是局部的、有條件的。因局部特赦令而免于調查和起訴的約六百人，有一百多人沒有獲得特赦。而后，港府又通過強令退休清理了一部分腐敗分子。盡管這只是香港全面肅貪過程中的一個小插曲，它還是多少影響了一些市民對廉署的信心。這在廉署事后所做的民意調查中有所反映。為此，廉署隨即開展了重獲公眾支持的大規模動員，派社會關系處的工作人員逐門逐戶訪問，向市民解釋廉署的工作，加深他們對廉署的了解，并大力宣傳廉潔觀念，向民眾展示將香港建成一個清廉社會的決心。通過努力，廉署很快挽回了市民對它工作的支持和信任。

記：您曾提出，即便在較好的制度設計下，腐敗也會依附于某些特定政策環境生存發展，即“腐敗的非制度根源”，能否舉例說明？該如何去除這種腐??？

公：造成腐敗的原因是多種多樣的，也是十分復雜的。對腐敗的根源可以有多種解釋。我曾提出區分“制度性根源”和“非制度性根源”的觀點。前者是由于制度上的缺陷而造成的腐敗，也就是說，制度缺失使得腐敗分子有機可乘。但是，這并不是說在好的制度下就可以高枕無憂，不會發生腐敗了。提出要研究腐敗的非制度根源，就是想告訴大家，即便在良好的制度下，腐敗依然會出現，這是特別需要警惕的。

這里我以政府采購為例來說明腐敗的非制度根源。眾所周知，我國于2000年和2003年相繼推出了《招投投標法》以及《政府采購法》兩個大法，全面規范政府采購活動。它們不僅規定了招投標的原則、范圍、招標方式以及流程，同時也明確了政府采購相關主體的權利和義務。再加上以后制定的一系列規章制度，可以說，我國早在本世紀初就已經建立了體現公開、公平、公正、誠實、守信等原則的政府采購和招投標制度。但是，就在這樣的制度下，一些地方的腐敗行為仍然沒有得到遏制，甚至愈演愈烈。出現這樣的問題顯然與正式制度無關。這就需要我們去尋找腐敗的非制度根源。事實上，在合法的外衣下，采購過程中存在不少潛規則，它們主導著腐敗活動。例如，在招投標之前，采購單位內定目標企業；企業在投標之前與采購單位達成“合作”意向；在招標過程中指定產品型號，縮小招標信息范圍、提高投標人的資質要求、故意泄露招投標信息，等等。這類潛規則，如新制度主義學派所述，通過社會實際生活而構成非正式的但卻又是常規的行為模式，它們之所以被稱為腐敗的非制度根源，是因為它們在國家所界定的制度框架之外發生效用，盡管不成文卻被廣泛接受，甚至在更大程度上影響著社會關系和社會行為，它們削弱了正式制度的權威性。

由此可見，即便有了良好的正式制度和種種法律法規，在失去監督的情況下，仍會受到非正式規則的干擾，導致行為“失范”和腐敗盛行。因此，制度的建立與對制度的監督必須齊頭并進。而這種監督，應當既是自上而下的，也應當是自下而上的。強化制度之外的監管，尤其是社會的監督，是必不可少的。

廉署的成功在于三個維度的支持

記：反腐的辦法，一般有預防和懲治兩種。在香港，無論高校還是政府，都十分注重廉潔教育，注重腐敗的預防，請您談談香港高校廉潔教育的一些好做法。

公：香港這方面的工作開展得很好。比如，各高校都有“廉政大使”計劃，在2007年創立，其后每年通過自我報名，面試和選拔，吸納優秀大學生參加?！傲笫埂迸c廉政公署密切互動，參加領袖訓練營，增加對廉政工作的認識，提升組織活動能力。完成訓練后，提交在學校進行反腐倡廉的計劃書。并根據計劃在各個高校組織廉潔教育活動，舉辦倡廉周，同時也會舉辦以廉潔誠信為主題的各類講座、圖片展覽等，吸引校內外大量青年人參加。

例如，在香港城市大學，學生們提出了自己的創意口號，“城誠成”（城大、誠信、成功）和“讓誠信起飛”?，F任和前任廉政大使也經常保持聯系，定期交流。他們都是全港一個名叫“愛——廉潔”的組織的成員。該組織舉行周年聚會，組織暑假義工和交流團舉辦“青年峰會”等活動，并就廉政課題進行跨學校、跨學區的交流，其目的是讓廉政大使的熱忱和動力進一步發揚光大。這個組織目前有500余名成員，這不僅有助于廉政工作，同時對培養青年人作為未來領袖應具備的才能也有積極意義。

記：十八大以來，中央反腐的力度很大，逐步形成了“不敢腐”的氛圍，但要做到“不能腐”“不想腐”還有很長的路要走。

公：是的。從不敢貪到不能貪，再到不想貪，完成這“三部曲”可謂長路漫漫。但這并不等于說，只有在完成第一步后才能邁出第二步和第三步?！叭荦R下”是必要的，也是可能的。結合香港的情況來看，如果說香港勝在有廉署或廉署的“三管齊下”，對，也不全對。懲處、預防和教育的策略為世界各國和地區的反貪機構普遍使用，但在很多國家和地區并不奏效。例如，在1952年到2014年間，亞洲各國和各地區共有29個反貪機構成立，其中只有香港廉政公署和新加坡的貪污調查局堪稱成功。我認為，香港廉政公署的成功在于它有來自三個維度的支持：上有法律依托，后有制度支撐，下有社會支持。這三條使得廉署能立于不敗之地，也保證了香港作為一個清廉社會的可持續性。即便在最近幾年，港府前任高官出現了一些“狀況”，但是無論是香港人或香港以外的人們，基本上沒有懷疑過這個社會總體上的清廉。