小鎮的中國之路

賈冬婷

三聯生活周刊：上世紀80年代費孝通就提出了“小城鎮，大問題”。目前的小城鎮戰略實際上是一種反思和回歸？

李鐵：這幾年我們強調新型城鎮化，發展特色小鎮，其實出發點是促進實體經濟發展。發展實體經濟最核心的是尋找成本較低的有利于要素積累的空間載體，這也是小城鎮最突出的一個優勢。

特色小鎮也不是現在才有。80年代費孝通的一系列研究中都提出小鎮的問題，他當時去家鄉蘇南地區的幾個小城鎮做了調查。蘇南地區可以說是全國的一個縮影，當時在全國最發達的廣東、浙江、江蘇、山東和福建，小城鎮的發展都特別迅速，這五個省70%的經濟總量都集中在縣以下，主要是在鄉鎮一級。

李鐵

那個時候全國小城鎮發展得那么迅速，也是基于成本優勢，而且最關鍵的不是經濟成本，而是體制成本特別低。舉例來說，因為上海本身管制得特別嚴，上海郊區在70年代形成的社隊企業就逐漸蔓延到了浙江、江蘇，在這個基礎上形成了非?；钴S的江浙鄉鎮經濟。一開始還是分散的私營個體經濟、集體經濟、社隊企業、鄉辦企業和村辦企業，幾個輪子一起轉，轉來轉去就成了占國民經濟半壁江山的鄉鎮企業。鄉鎮企業發展那么快，要有集中的空間載體，村一級太分散，城市一級管制又太強，而鎮一級是行政管理體制的最末梢，于是鄉鎮企業逐漸集聚到小城鎮，就像星星之火一樣在沿海地區迅速蔓延了，也是當時中國經濟的最大特點。

那時候我們在提到小城鎮的時候，和現在小城鎮完全不是一個概念。當時并沒有考慮小城鎮長什么樣子，比如說它是不是有大的街道，有沒有廣場、有沒有綠化。提起小城鎮，就是活躍的民營經濟的空間載體，就離不開鄉鎮企業。

回頭再看2015年中央財經領導小組辦公室主任劉鶴的浙江調查，他去了一系列小鎮，襪子小鎮、互聯網小鎮等，后來形成的調研報告的基本思路是，能不能再復制一種模式，再去發現低成本的、各種要素聚集的、活躍的民營經濟，這種經濟的能量是巨大的，吸引了大量的就業，而且形成了非常重要的創新精神。

劉鶴為什么一再強調發展實體經濟，是因為他也注意到，房地產過熱的狀況已經大大沖擊甚至淹沒了實體經濟的發展。在這個過程中，從省到市、到縣，再到鎮，全部都以發展房地產為主了。這種模式雖然給地方政府帶來很大收益，但它的破壞也是巨大的，最大的問題在于把整個的創新機制給徹底摧毀掉了。企業開一個作坊，一個小工廠，一年的利潤也就幾十萬，可是如果炒一個房子，就這么一投資，一貸款，一轉手，就幾十萬了。形成財富不是通過苦心經營、加強管理、降低成本、實現利潤，然后再去創新，最后形成具有競爭力的品牌。而是通過炒房，那么我們的創新發展的動力就都被投機所取代了。實體經濟要發展，要走技術革新這條路，要通過一點一點積累形成品牌，我們才可能在世界上形成競爭優勢，而房地產是沒有競爭力的。

我也曾去浙江、溫州做了大量的調查，那里的作坊一年的利潤多了幾十萬，少了十幾萬。但是在80年代，我們的鄉鎮企業就是這么發展起來的，它們經過了優勝劣汰才能成長為大企業。最近魯冠球去世了，他的萬向集團也是從小作坊發展起來的。事實上全世界所有的大企業都產生于此，比如微軟、蘋果，都是幾個剛畢業甚至沒畢業的大學生在一個最簡單最廉價的空間或車庫里，形成了后來的產業帝國雛形?？墒俏覀儸F在呢？

所以從80年代到現在，我們發展小城鎮走了很長的路，但走著走著，突然發現走歪了。所有要重新反思“小城鎮，大問題”，從當年費孝通的出發點來回顧，確實有很多值得我們思考的。

三聯生活周刊：為什么80年代優先發展小城鎮的“內向型”道路，后來被“外向型”道路取代了？

李鐵：這段歷史我是見證者。80年代我在中央農村政策研究室，90年代去了國家經濟體制改革委員會農村司，1998年又牽頭成立了國家發改委城市與小城鎮改革發展研究中心，在上世紀90年代初小城鎮問題開始得到重視，到了90年代末，十五屆三中全會小城鎮的重要性逐漸凸顯出來。

80年代之前，因為糧食供給不足，我們沒有給農村釋放太多的活力，沒有提供更多的發展機會。一直到1984年迎來糧食大豐收，農產品的基礎性條件發生了變化，政策才開始放松。鄉鎮一級管理成本低，土地成本低，就迎來了鄉鎮企業的大發展。

從鄉鎮企業開始的這條內向型道路是怎么發生轉折的呢？一是1984年提出城市體制改革，國有企業也開始進行改革，從廠長負責制一直到最后的股份制，民營經濟在城市開始扎根;二是80年代中期以后，我們面對的最大問題是國有資源向哪里去。那個時候我們開始把全國城市分成兩類，一類是大城市，一類是小城鎮。后來最主要的基礎設施的投入，還有土地供給，基本都向大城市傾斜了。

回頭去看，小城鎮后來為什么沒有發展起來，包括我們曾經在國家經濟體制改革委員會時曾提出的“搞活縣域經濟”也沒有太大的奏效，主要原因是面臨與大城市之間資源再分配的競爭。當時的財政體制還是統收統支，無論是鄉鎮還是村里創造的財富，被稅收拿走的那部分一定要進縣以上財政的。那么小城鎮怎么發展呢？主要是靠鄉村兩級企業的社隊經濟多余的一塊，沒有來自上一級的任何支持。

另一方面源自當時鄉鎮企業自身的粗放發展。一是在競爭壓力下降低成本或者破壞環境，在80年代末90年代初，政府管理層提出了對“村村點火、處處冒煙”的嚴厲批判，另外還有對鄉鎮企業假冒偽劣商品的大量報道，那也是鄉鎮企業發展相對困難的時期;二是土地利用的粗放，企業蓋個廠房來投資就行了，沒有土地成本，因為可以帶來大量就業，村里也可以通過出賣廠房獲得一定的股份收益。農村濫用土地，而城市土地的管制依然嚴格，造成了城市和鄉村發展的矛盾。

三聯生活周刊：小城鎮問題在國家政策層面是怎么推進的？

李鐵：1992年，國家經濟體制改革委員會農村司第一次提出研究小城鎮。我記得當時建設部、農業部、住建部，還有國家計委，很多部門都提出了發展小城鎮的思路。一大背景是，大城市病已經開始顯現，人口越來越多、農民工越來越多，城市出現了一系列問題。而且90年代初我們最大的一個參照系就是拉美國家，那時候墨西哥、里約熱內盧、布宜諾斯艾利斯等城市發展得過大過快，產生了嚴重的社會問題，比如貧民窟和黑社會問題特別突出。我們決心要避免這些問題，于是提出“控制大城市，發展小城鎮”，就地轉移，降低成本。

但是在實際決策中，“控制大城市，發展小城鎮”并沒有做到。因為生活在城市的決策者們總有一種根深蒂固的觀念，擔心小城鎮發展得過多過快，土地資源的濫占、環境治理的困難等。更關鍵的是在資源分配的優先級上，小城鎮處在最末端。城市的發展更多依賴傳統的國有企業經濟改革，于是政府調配資源，為城市打造投資的空間環境。我們可以注意到90年代的城市工業園區，相較80年代的農村工業園區有了根本性的升級，當時最典型的就是蘇州的新加坡工業園，專門劃出一大片地，形成優良的管理模式、服務體系、環境空間，吸引一批中高端企業進駐，摒棄了過去的低成本模式。對投資商來說，有較低的進駐成本，農村來的勞動力，大幅度提升的管理水平，還有符合企業發展理念的環境，招商引資的力度跟村鎮一級就有了根本區別。

到了1998年十五屆三中全會時，中央發現，未來中國的發展不能停留在人口的兩棲狀況，促進經濟發展活力的關鍵是我們如何帶動農村的發展，重點就是怎么把農村勞動力轉移出去——“減少農民，才能富裕農民”。農民往哪里轉呢？當然是城市，于是1998年第一次提出“城鎮化”。

之前我們一直都不敢提“城鎮化”，城里人對農村人是嚴格排斥的。而一旦面對城鎮化問題，就涉及農村人能不能進入城市，怎么進入城市。當時“農轉非”還非常難，大城市落不下戶口，就先從小城鎮入手，十五屆三中全會提出“小城鎮，大戰略”。實際上1995年我們就開始推進戶籍改革，到1998年三中全會變成了中央文件，將落戶界限推進到縣以下，后來又突破到了縣級市，開始逐步放開對農村戶口的辦理。戶籍改革的放開起到了很大作用，2001年一年就轉移了1000多萬農民工到中等城市周邊的城鎮落戶，很多問題得到了解決，但是大城市一直沒有放開。

三聯生活周刊：當時的“小城鎮，大戰略”是為了尋求城鄉二元體制的突破口？

李鐵：對，當時“城鎮化”才剛剛放開禁忌，戶籍問題更是沒人敢提。幾千年來確保農產品供給問題似乎成為一種現實的擔憂，已經形成的城鄉福利上的二元差距，更是各級政府不愿意推進戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮尋找突破口，因為福利差距沒那么大，基礎設施和公共服務條件沒有那么好，與農村有著天然的接壤和聯系，而且許多鄉鎮企業又在小城鎮，在這里實現有關城鎮化的一系列體制上的突破，引起的社會波動會比較小。

除了戶籍問題，當時還要解決其他一系列改革問題。比如集體土地改革，集體土地能不能進入市場;還有行政管理體制問題，能不能向小城鎮放權，不再把財政收入全交到上級。為什么90年代中期以后縣城越來越好、小城鎮越來越不行，就是因為各鎮的錢全都上交了，拿去搞城市的面貌，自己剩下的只是零頭。

但是到2000年后，又對小城鎮砍了兩刀。最重的一刀是工業園區，當時全國8000多個工業園區項目，只保留了2000多個縣以上的工業園區，砍掉了6000多個縣以下的工業園區，這就把絕大多數小城鎮未來可能的發展空間給切斷了。另一刀是稅費改革，把農村一大批項目的稅費全部取消了，大大緩解了地方政府和老百姓的矛盾，但帶來的一個問題是，鄉鎮土地來源沒有了，鄉鎮政府的財政來源沒有了，鄉鎮經濟發展的活力也喪失了。

三聯生活周刊：2013年黨的十八大重提城鎮化，強調“人的城鎮化”，依然將小城鎮作為從農村到城市的一個過渡？

李鐵：我曾經和一些市長在一次訪談時談到農民工市民化問題。所有的市長表達一個觀點就是農民工落戶別到我們這里來，最好還是回到自己的家鄉。所以我們提出小城鎮，也是為了回避體制的矛盾，選擇一個新的空間載體。但這是一種理想的設定，事實上，當產業不那么集中的時候，人也不那么集中。你看在城內就業的農民工，他們從事的產業一類是工業，一類是服務業，遍布城市每個角落，他們要是走了大城市活不下去，這些人去偏遠的小城鎮也不行，沒有就業機會。

所以現在要利用小城鎮來緩解壓力，不能回避一個問題，就是小城鎮是哪里的小城鎮。比如說這次中央頒布“新型城鎮化”政策的時候，最重要的一個要點就是嚴格控制超大城市人口。但我們堅決反對把大城市的主城區和轄區放在一塊兒，因為大城市轄區里還包含了很多小城鎮，比如北京下面有100來個鄉鎮，這些大城市周邊的鎮其實是最有能力來承載產業和人口的地方。

三聯生活周刊：推動“特色小鎮”，是為新型城鎮化尋求一個供給側改革路徑？

李鐵：當我們把各種資源集中到城市之后，城市反而因為越來越高的成本壓力，不能再吸納。于是我們又開始重新思考小城鎮問題。在作為特色小鎮先行者的杭州，互聯網小鎮、襪子小鎮，都是因為主城區成本太高，就到城區邊緣低成本的地方去。鎮一級普遍兩類成本低：一是制度成本低，沒有太多的管制;二是經濟成本低，要素聚集從高處往低處流。這兩類聚集到一起就能形成創新，形成規模，進一步帶動空間轉移。

現在特色小鎮熱了，人們希望用它來解決農民轉移的問題、勞動聚集問題、產業要素的低成本問題、實體經濟發展問題，但要防止隨之而來的利益誘導把這一出發點淹沒了。

一方面，特色小鎮為房地產找到了一個新的由頭。由于特大城市控制人口，控制土地出讓，導致房價過高，在大中城市中房屋空置率越來越高，過去那種房地產過度擴張的形式已開始出現嚴重危機，房地產要升級必須尋求新的發展空間。而特色小鎮的拿地成本遠遠低于大中城市，而且既有以特色為名的創意空間，又有大量人口，必然為房地產商帶來新的機遇。但一旦被房地產商介入，就會大大提高創業成本，特色小鎮的特色就很難實現。另一個問題是產業園區模式的轉移。過去的城市發展大概都是按照這樣一種模式：政府招商，低價供地，同時投入基礎設施，吸引各類產業和產業園區的進入，政府通過土地出讓金來彌補招商引資形成的虧損，然而現在這種模式在大中城市已經難以為繼了。而眼下打著特色小鎮旗號的小鎮中，除了文化旅游、體育特色之外，很多正是產業園區的高成本模式簡單地向小鎮轉移。

三聯生活周刊：和80年代相比，現在面對的小城鎮問題有何不同？

李鐵：現在的問題是如何激發新經濟活力。小城鎮如果發展起來，一是有利于土地的節約利用，因為土地利用最粗放的不是農村而是城市，農村就那么一塊地，會精打細算來使用;二是有利遏制無效占地，以前城市占地是低成本征用，現在如果農村集體來參與談判，無限占用的可能性就會受到約束，一大塊土地拆遷不可能再出現;三是有利于小的創新體制和實體經濟在這里生長，這是比較成本問題;四是可以為國家獲得新的稅收資源，既然納入了土地管理范疇，就會大大遏制地產商和政府從土地上獲取利益的欲望。

其實80年代的小城鎮也面臨幾個劣勢。第一是起點太低;第二是管理水平太低;第三是沒有環境約束、集約使用約束、生態約束等硬性約束條件;第四是村集體對村民的組織約束不是特別強?，F在這些約束都有了，就取決于政府的規劃和管理思維模式的變化，比如怎么解決發展規模問題，發展空間問題，加強規劃管理問題。首先要面對一種新的利益機制，過去說拆就一大片都拆了，現在得跟村集體談判，而且村民的自我約束也在加強，有利于形成長期有效的發展機制。

三聯生活周刊：現在重啟小城鎮，政策層面給了更大權限嗎？

李鐵：現在正面臨選擇，分類放權。一是對于5萬以上人口的886個特大鎮，它們是新經濟的最重要載體，給它們一定的活力，這些鎮可以吸納更多人口，發展更多產業;第二，對于都市圈的小城鎮，也應該允許有更多的發展機會，這樣就可以解決城市人口低價住房問題，然后把低端的產業遷過去，形成一種新的活躍空間;第三，我們的“逆大城市化”現象也逐漸產生了，消費發生了變化，旅游人口大幅增加，有特色景觀的小鎮隨之涌現，這一階段特色小鎮的含義也不一樣了。

十九大習總書記的報告中提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。這句話實際上也非常清晰地表達了未來的城鎮化發展戰略基本思路。在小城鎮發展的問題上，不是要不要發展，而是要如何放在大戰略格局和區域發展格局下發展。要發展，但不能一刀切，要根據不同的區域進行不同的戰略選擇。當然更不能刮風，搞運動，而且不能再以大規模的房地產開發模式來談論特色小鎮，而是來培育實體經濟聚集的載體，這樣才有可能形成新的經濟增長的空間。

三聯生活周刊：“特色小鎮”在浙江興起，浙江經驗也適用于其他地域嗎？

李鐵：其實各地都有不同類型的特色小鎮，而且其特色都有歷史基因。比如浙江發展鄉鎮企業的時候，是以個體民營經濟為主體，而江蘇省則是以集體經濟為主體。浙江之所以是民營經濟為主，是因為浙江人有傳統的經商經歷和創業心理，習慣于立足于某一個項目、某一個產業，聚集在某一個空間。浙江發育最快的有200多個市場，比如臺州的路橋鎮，1994年我去的時候還叫破爛市場，各種廢舊產品在那里銷售，現在已經成路橋區了，發展成為專業化市場。而且浙商是外向型的，走南闖北帶回大量的商業經驗，這些經驗在任何空間都可以加以利用。比如溫州最有名的小城鎮橋頭鎮，就在偏僻的大山里頭，現在形成了全國最大的紐扣市場。這和浙江的人文、地理、傳統有直接的關系。

西部也不是沒有特色小鎮，但西部的小鎮又是另外的類型，最大特點就是旅游小鎮比較多。比如貴州省今年的旅游投入特別快，去年“十一”貴州旅游人數已經超過了云南，就是因為貴州小城鎮太多了，以旅游為主的生態小鎮相繼出現。這在過去30年是想不到的，少有游客去貴州。但是現在有深度旅游需求的時候，人們就會去找更自然的、更生態的地方。中國目前有13.7億人口，城鎮人口7.8億，這其中有四五個億的人會進行旅游消費，所以旅游小鎮也是產業小鎮，旅游經濟也一樣可以帶來實體經濟發展。一方山水養一方人，養一方產業，不能一概而論。

（實習記者李南希對本文亦有貢獻）