中國協商民主的制度化：議題與挑戰

談火生 于曉虹

(清華大學 社會科學學院， 北京 100084)

中國協商民主的制度化：議題與挑戰

談火生 于曉虹

(清華大學 社會科學學院， 北京 100084)

“推進協商民主廣泛多層制度化發展”是全面深化改革的重要內容，本文擬將中國協商民主的制度化置于比較的視野中來加以觀察，從三個方面探討中國協商民主的制度化及其面臨的挑戰。本文認為，近年來各協商渠道在制度創新方面取得了很大的成績，但是也面臨著一些挑戰：思想誤區妨礙制度創新、制度創新動力不足；中國協商民主體系的基本框架已經形成，但公共領域發育不充分成為協商民主制度化的一個短板；功能添加型的制度創新使協商制度與其他政治制度之間可以實現無縫銜接，但社會組織協商與既有制度安排之間的銜接機制有待進一步完善。

協商民主; 制度化; 制度創新; 協商民主體系

2012年，中共中央在十八大報告中提出“健全社會主義協商民主制度”；次年的十八屆三中全會進一步明確為“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，建立“程序合理、環節完整的協商民主體系”；2014年年初，中共中央政治局常委會將制定《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)作為常委會工作要點；2015年2月，《意見》正式頒布，對協商民主制度化建設提出了完整的構想和具體的要求，提出了七大協商渠道，并強調不同渠道之間的銜接配合。①黨的十九大報告著重強調，要“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”。有意思的是，也是在2012年，西方學界出版了一本著作——《協商系統》，強調從系統的角度來思考協商民主的制度化問題。②其實，早在1998年，當詹姆斯·博曼(James Bohman)稱“一個協商民主的時代來臨”時他就已經注意到，協商民主的實踐可行性問題可能是協商民主理論研究下一個階段的重要議程。③事實也確實如其所料，自2000年以來，關于協商民主的研究越來越集中在協商民主的制度設計問題上。正如西蒙·錢伯斯(Simone Chambers)所言：協商民主越來越從一種“理論陳述”轉變為一種“可操作的原理”。④

大體而言，關于協商民主制度化的研究主要集中在以下三個方面：1、協商民主的制度創新；2、不同的協商渠道之間如何相互銜接；3、協商制度如何與既有的制度安排進行對接？就此而言，中國與西方國家所面臨的問題是一樣的，只不過其表現形態和所要應對的挑戰與其他國家有所不同。本文將沿著這一線索討論中國協商民主制度化的三個議題及其面臨的挑戰：協商民主制度創新及其面臨的主要問題：思想誤區妨礙制度創新、制度創新動力不足(第一節)；協商制度之間的相互銜接及其面臨的主要問題：公共領域發育不充分(第二節)；協商制度與其他政治制度之間的關系，以及其所面臨的主要問題：社會組織協商與既有制度安排之間的銜接機制有待進一步完善(第三節)。盡管本文的研究對象是中國協商民主的制度化，但是，本文希望將其置于比較的視野中來加以觀察。⑤

一、中國協商民主的制度創新：成就與不足

協商民主制度化的第一個議題是制度創新。就實踐而言，協商民主在中國并非全新的事物，中國在建國初期就建立了政治協商制度。但是，從協商民主的角度來闡釋政治協商制度，并將協商民主提升到國家戰略層次，寫入黨的十八大報告，要求將協商實踐從政治協商擴展到立法協商、行政協商和社會協商，這卻是一個新的要求，因此，如何在各個領域開展協商民主的探索創新是協商民主制度化的前提。按照改革開放以來的經驗，制度化既不可能按照理論的推導憑空地構想各種制度安排，也不可能照搬其他國家和地區的經驗，它一定是在鼓勵各地區各領域探索創新的基礎上，通過比較，將那些行之有效的做法固化，將其上升為制度規范。事實上，近些年來，各地各領域也確實在協商民主建設方面進行了很多有益的探索。同時，協商民主的制度創新也面臨著一些挑戰。

(一)各協商渠道的制度創新

按照《意見》，中國的協商民主建設有七個主要渠道，它們分別是政黨、人大、政府、政協、人民團體、基層和社會組織；與之對應，就有七種協商形式：政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商。近些年來，這些渠道在各自的工作中都自覺不自覺地進行了大量的協商民主制度創新?？傮w而言，人民政協和基層的制度創新最為顯著，人大和政府次之，政黨、人民團體和社會組織在協商方面的制度創新相對較弱。

在人大方面，立法工作越來越透明，社會的參與程度越來越深，從立法計劃的提出、法案的起草到法律的通過，整個流程都能看到公眾的身影。除了早已有之的立法座談和立法論證、向全社會公布法規草案征求民意等傳統機制外，各地人大又摸索出很多新的社會參與機制。例如，公開征求立法計劃的意見，從源頭上充分體現“立法應當體現人民的意志”；立法草案委托起草制度，以彌補了人大及其常委會的工作部門專業知識不足的問題，規避委托立法中的部門利益滲透問題；公民旁聽地方人大會議制度，充分體現公民的知情權。與此同時，哈爾濱、上海、無錫、溫嶺等地還開展參與式預算改革，將協商民主嵌入預算工作之中。

在政府方面，政府在決策時除了加強與人大代表、政協委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯等的溝通協商外，越來越重視與社會各界開展協商，如邀請相關專家學者開展咨詢論證；召開聽證會，聽取社會各方面尤其是利益相關方的意見；與相關人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協商?！笆濉币巹澋木幹七^程就是政府協商的典范，它“可能是世界上最大規模人員所參與的民主化過程，成為政治領導人、各地負責人、專家學者、各方英才以及人民大眾共同參與設計公共政策的過程”。⑥一些地方政府還嘗試通過購買服務，委托社會組織有效開展協商活動。例如，自2012年以來，濰坊市教育局先后就多項教育政策，包括：教育督導政策調整、師德建設、有償家教治理、學生體質健康促進行動等，委托濰坊市教育政策研究院組織協商聽證。⑦

在政協方面，自2005年和2006年兩個5號文件頒布以來，政協在協商民主制度創新方面成績最為顯著。一方面，人民政協不斷完善政協會議及其他協商形式，增加專題議政性常委會議和專題協商會次數，完善專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商機制，探索網絡議政、遠程協商等新形式。另一方面，探索制定協商計劃，將政協協商與黨委政府工作緊密結合。政協在制度創新方面最引人注目的是雙周協商座談會。2013年10月22日，在時隔48年之后全國政協重啟雙周協商座談會，對具體的協商形式和相關的制度保障進行了有益的探索，有效地貫通了專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，使四種重要協商形式集中在一個平臺上展現。至2017年9月，雙周協商座談會已成功舉辦74次。在全國政協的示范效應之下，很多地方政協也舉辦類似的協商座談會，有的也保持雙周的頻率(如天津市政協、北京市海淀區政協)，有的則因地制宜，將其調整為月度協商座談會(如湖北省政協、陜西省政協)或雙月協商座談會(如青海省政協、濟南市政協、青島市政協)。⑧

各地基層政府和基層群眾自治組織在治理壓力的驅動下進行了形式多樣的協商制度創新。其中，最有名的就是浙江溫嶺的民主懇談會。溫嶺的民主懇談會自1999年建立以來，不斷創新，已經成為中國基層協商民主的樣板，不僅應用范圍廣，制度化程度高，而且很巧妙地將國外的一些協商民主技術嵌入土生土長的民主懇談之中。⑨除了浙江溫嶺的民主懇談會之外，吉林省安圖縣的群眾訴求服務中心、四川彭州的社會協商對話會議制度，上海市靜安區靜安寺街道居民議事會等也都是比較成功的做法。⑩

社會組織一方面積極參與各渠道的協商活動，乃至參與到全球治理的過程之中。例如，北京市青少年法律援助與研究中心、北京市農民工法律援助與研究中心多次參與北京市人大和全國人大的相關立法協商，并提供專業嚴謹的立法建議。2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，來自中國的山水、地球村、青年應對氣候變化行動網絡等本土NGOs參加了大會，發揮了積極作用。另一方面，社會組織也主動開展公共事務協商。例如，國務院頒行的《民用建筑節能條例》，對于室內空調溫度設置做出了夏季不得低于26攝氏度、冬季不得高于20攝氏度的規定，這一條款就得益于以自然之友為代表的環保NGO組織(ENGO)的長期努力，它們發起倡議行動，并最終使政府認同了這一理念。

(二)挑戰：思想誤區和動力不足

中國的協商民主建設在制度創新方面也面臨著挑戰，它主要表現在兩個方面：一是思想誤區妨礙了制度創新；二是制度創新的動力不足。

一方面，思想誤區妨礙了制度創新。觀念決定行動，作為一種新的觀念，協商民主常常被誤讀，我們可以通過兩個例子來說明由于誤讀所導致的思想誤區是如何妨礙制度創新的。

第一個例子是對“協商”概念的誤讀，將“協商”理解為“博弈”或“妥協”。在實踐中，很多人都將協商民主理解為提供一個平臺，讓相關方進行利益博弈的過程；或者將協商理解為討價還價、相互妥協。事實上，協商民主的產生恰恰是試圖超越利益博弈的政治觀，將政治建立在理性、討論的基礎之上，而不是力量對比的基礎之上；將政治建立在公共利益的考量之上，而不是私利競逐的基礎之上；將政治建立在對共識的追求之上，而不是對政策的控制之上。

但正是基于將協商等同于博弈或妥協，有人認為，人大不應該開展協商民主，因為人大是依法辦事，不需要協商。如果開展協商民主，就有可能將立法過程變成利益博弈，這不符合法律體現人民意志的宗旨；更有甚者，它還可能將法律變成相互妥協的結果，從而褻瀆法律的神圣性。與此類似，也有人認為，司法工作中不需要協商民主，司法是依法審判，法律如何規定就如何判，不存在妥協的問題，如果運用協商來司法，將會犧牲法律的嚴肅性。這樣的思想誤區無疑會妨礙人大和司法部門在協商民主制度創新中有所作為。

第二個例子是對政協參與立法協商的誤讀。盡管在實踐中各級政協在立法協商方面已經進行了相當豐富的探索，形成了不同的模式，也取得了很好的效果。但是，在理論上，究竟如何給人民政協的立法協商活動予以恰當的定位，這一問題并沒有得到很好的解決，以至于很多人擔心，人民政協開展立法協商會導致兩院制，會形成人民政協與人大雙峰對峙的局面，從而對我國現有的政治制度構架形成沖擊。應該說，這種擔心其實是一種誤解。我國政治體制中人大-政協的關系與西方兩院制立法機構中兩院之間的關系，在性質、功能定位、制度安排、協商范圍和協商的性質等方面都存在根本性的區別，人民政協開展立法協商根本不可能導致兩院制。

但是，正是這樣的擔心束縛了人民政協制度創新的手腳。我們注意到，《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》在談到人民政協參與立法協商時只涉及政府，而有意回避了人大，“在實踐中豐富協商內容。鼓勵各級政協根據形勢發展，圍繞黨和國家中心工作，結合實際豐富協商內容，拓寬協商范圍。政府起草一些重要法律法規的過程中，視情可在政協聽取意見。充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體等在立法協商中的作用”。

另一方面，制度創新的動力不足。2015年2月9日頒布的《意見》明確要求，“各地區各相關部門要根據本意見，結合實際，制定具體實施辦法”。但是，這項要求真正得到落實的只有三個渠道：政黨、政協和基層。2015年6月底到12月初，中共中央辦公廳先后印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》(由全國政協起草)、《關于加強基層協商民主建設的實施意見》(由基層政權建設的主管單位民政部起草)和《關于加強政黨協商的實施意見》(由中共中央統戰部起草)，而其他四個渠道的《實施意見》卻一直不見蹤影。

這種現象在一定程度上說明，有些協商渠道在制度創新方面動力不足。通過分析不同協商渠道在中國政治架構中的位置會發現，政黨、政協和基層恰好處于權力格局的邊緣：政黨、政協處于橫向權力結構的邊緣，基層處于縱向權力結構的末端。在通常所稱的四套班子(黨、人大、政府、政協)中，政協處于最邊緣的位置。盡管我們一般將政協歸入事實上的國家范疇，但它并不享有任何實質性的公共權力。與之相似，基層群眾自治組織(村委會和居委會)雖然行政化傾向非常嚴重，以至于很多人認為它是政府的末端，但是，它實際上處于社會之中。恰好是這兩個沒有公共權力的渠道在制度創新方面最為積極，而人大、政府等公權力部門卻動作不大。在西方國家也存在類似的情況，約翰·德雷澤克(John S. Dryzek)就發現，美國聯邦政府從來就對組織普通公民的論壇沒有興趣，所以，協商民主的制度創新是由大學里的研究者或基金會等社會組織推動的；法國的議會認為共識會議不具有合法性，甚至將其視為對自身權威的挑戰。在此，我們不去分析這種現象產生的原因，只是想指出不同渠道在既有權力格局中所處的位置會影響其協商制度創新的動機。當然，對于不同的渠道而言，動力不足的具體原因可能不一樣。

二、中國的協商民主體系建設：框架與特點

協商民主制度化的第二個議題是體系建設，也就是不同的協商制度之間如何銜接起來，共同構成一個“程序合理、環節完整”的協商民主體系。十八屆三中全會提出了建設協商民主體系的任務，《意見》更將其具體化為七大渠道，提出了體系化的具體要求，但是，從整體上如何對七大渠道進行定位，各部分之間如何有效地銜接配合，仍是一個需要實踐來回答的問題。在中國，協商民主體系建設有其獨特的優勢，有一些現成的通道，可以有效地將一些協商活動與正式的決策機制銜接起來。與此同時，在中國，協商民主體系建設也面臨著與西方發達國家不一樣的問題，如公共領域發育不充分，這已經成為一個短板，對協商民主體系建設構成了巨大的挑戰。

(一)中國協商民主體系的基本框架

1.協商渠道的定位

我們可以根據兩個維度對《意見》提出的七大協商渠道進行定位，這兩個維度是國家—社會維度和咨詢—決策維度。國家—社會維度觀察的是協商活動發生的場域，是處于國家正式的制度之中，還是發生于社會領域；咨詢—協商維度觀察的是協商活動的性質，協商活動本身就是決策過程的一部分甚至就是決策本身，還是為決策提供咨詢性意見。根據這兩個維度，我們可以將七大渠道安置如下：

可以看到，黨內協商、人大協商、政府協商屬于國家領域的決策型協商，它們的協商過程本身就是決策過程；而政黨協商、政協協商、人民團體協商則屬于國家領域的咨詢型協商，它們的協商過程不是決策過程，只是為中國共產黨、人大、政府的決策提供咨詢性意見建議。在此，有兩個問題需要說明：其一，黨內協商，這是《意見》中沒有提到的，但卻是中國最重要的協商形式，因為黨是社會主義事業的領導核心，黨內協商是協商民主體系的核心。而且，與西方的政黨不同，中國共產黨不是處于社會之中，而是居于國家之中，并且是國家機器的靈魂。其二，政黨協商專指中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士之間直接進行的政治協商。民主黨派、人民政協和人民團體盡管是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，但它們并不是處于社會之中，而是處于國家之中，這是與西方國家非常不同的一個特點。只要看看各民主黨派的主席、政協主席和人民團體的領導的行政級別就不難理解這一點。

基層協商屬于社會領域的決策型協商，協商過程本身就是決策過程；而社會組織協商則屬于社會領域的咨詢型協商，協商過程不是決策過程，而是為中國共產黨、人大、政府、基層群眾自治組織的決策提供咨詢性意見建議。在此，也有三個問題需要說明：其一，社會組織協商具有協商范圍的廣泛性和協商內容的豐富性特點。從協商范圍來講，社會組織協商縱向貫通、橫向彌散。在縱向上，它可以在超國家層次、國家層次和次國家層次上開展協商活動；在橫向上，社會組織協商遍布于社會的每個角落，沿著不同的組織脈絡展開。與此同時，幾乎所有的議題都可能成為社會組織協商的內容。正是這兩個特點決定了社會組織協商可以為中國共產黨、人大、政府、基層群眾自治組織的決策提供咨詢性意見建議。其二，在實踐中，社會組織協商常常與基層協商交織在一起，甚至在一些協商活動中融為一體。但是，在概念上，我們必須將二者區分開來。其三，社會組織協商如果是就其內部事務進行協商時，其協商也是決策型協商，但是，社會組織就公共事務進行協商時，其協商活動就屬于咨詢型協商。

2.各協商渠道之間的相互銜接

《意見》對各協商渠道之間的銜接配合提出了一些具體的要求。例如，在論述人大協商時，強調“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”；在論述政府協商時，強調“堅持社會公眾廣泛參與，加強與人大代表、政協委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯等的溝通協商”，“涉及特定群體利益的，加強與相關人民團體、社會組織以及群眾代表的溝通協商”；在論述政協協商時，強調“加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接”。在實踐中，一些地方也對具體的銜接機制進行了探索。例如，上海市規定，黨委、政府在制定公共政策、編制發展規劃、進行重大決策過程中，要采取調研、咨詢、聽證等形式，聽取和采納社會組織的意見建議；市政府重要工作會議均須邀請15家5A級的行業協會秘書長列席。廣東省則規定要建立各級政府與社會組織的信息交流制度，頒布公共政策前應廣泛征求社會組織意見，并應將此作為必經程序加以規范。浙江溫嶺的實踐將公民代表協商與黨委、政府和人大的協商連接起來，整個協商過程都與正式的制度安排緊密結合在一起：協商在鎮黨委的領導下進行，預選項目由政府提出。其中，最有意思的一點是，澤國鎮的協商民主實驗中有兩個環節與鎮人民代表大會相關。第一個環節是：抽樣產生的村民代表在協商時，邀請鎮人大代表旁聽整個討論過程；第二個相關的環節是：鎮人大代表在審議村民代表的協商成果時，邀請村民代表旁聽鎮人大的會議。這兩個環節的設計將協商民主和正式制度中最重要的制度——人民代表大會制度——有效地連接起來。

在這方面，作為專門協商機構的人民政協表現最為突出。在政協既有的制度安排中，中國共產黨、各民主黨派和8個人民團體都是人民政協的參加單位，因此，在政協這個平臺上，政黨協商、人民團體協商天然地就與政協協商建立了制度化的鏈接。近年來，很多地方政協探索搭建協商民主向基層延伸的平臺，例如，杭州市在全市100多個鄉鎮(街道)設立政協工委或聯絡機構，為基層黨委政府和政協委員、社會各界搭建協商平臺；深圳市突破傳統的閉門協商方式，創辦社會各方參與的協商平臺——“委員議事廳”，把協商平臺放到廣場上、搬到市民中。個別地方政協在政協界別中新設社會組織界別，例如廣東省惠州市博羅縣等，為社會組織參與政協協商建立制度化通道。這些努力將政協協商與基層協商、社會組織協商緊密聯系起來。

與此同時，各級政協都對政協參與立法協商進行了大膽的探索，有20個省級和副省級市的協商規程明確規定，地方人大和政府起草和修訂過程中的重要地方性法規，應該納入協商。在具體操作過程中，各級政協對人民政協參與立法協商具體路徑的設計不盡相同，主要有三種模式：第一種模式是由人大或政府黨組通過同級黨委，將立法草案交由同級政協黨組，由政協黨組組織政協委員開展立法協商。在整個流程中，人大和政協不直接發生關系，而是通過同級黨委為中介聯接起來。2014年全國政協就《安全生產法》修訂進行立法協商和2013年底北京市對《北京市大氣污染防治條例(草案)》進行立法協商都是這一模式的代表；第二種模式是人大法制工作委員會或政府法制辦直接與政協社會和法制委員會對接，委托同級人民政協就立法草案開展立法協商。濟南市和福州市是這一模式的代表。第三種模式是人大和政府在討論立法草案時，邀請具有相關背景的政協委員以個人身份參加立法協商。在實踐中，政協參與立法協商的效果是非常好的，例如，北京市人大常委根據政協委員的意見，對《北京市大氣污染防治條例》草案中的61條進行了修改，涉及83處。上海市政協針對《上海市住宅物業管理規定》開展協商，委員提出意見66條，40條被采納；委員針對《上海市養犬管理條例》提出的意見采納率更高達93%。這些努力將政協協商與人大協商、政府協商聯系起來。

但是，我們也不能不看到，中國協商民主體系建設也存在著短板，其中，最重要的就是公共領域發育不充分。

(二)短板：公共領域發育不充分

西方學者在討論協商民主體系建設時有一個基本假設，認為協商民主體系包括兩個主要的部分：正式的國家機構(如立法機構、行政機構、司法機構)中的協商和公共領域的協商。1990年代以來的協商民主其實是一個協商的民主化過程，它將過去局限于國家機構的精英協商變成了公共領域的大眾協商。由此，也產生了一個問題，如何將公共領域的大眾協商與正式體制內的精英協商銜接起來，而且像哈貝馬斯所設想的那樣，讓公共領域的大眾協商引導體制內的精英協商及其決策。這就是哈貝馬斯雙軌制協商民主的設想，也是西方學界最早關于協商民主體系的構想。當然，這種協商民主體系構想的前提是，已經存在一個非常強大的公共領域，并希望它能對國家的決策形成實質性的影響。

但是，在中國，問題恰恰在于公共領域的發育是非常不充分的。以公共領域最重要的組成部分社會組織為例，就存在兩個方面的不足：

一是社會組織數量少、自主性程度低。據統計，截止2014年底，全國共有登記在案的社會組織60.6萬個。

盡管這些年來社會組織的數量每年都是以兩位數字的速度在增長，但是，相較于中國的人口規模、城市治理與社會治理的現實需求而言，社會組織目前的發展水平仍舊是有限的，其數量遠遠不能滿足現實需求。據美國2015年的最新數據，其登記在案享有免稅資格的非營利組織就有150余萬之多，而其總人口不過是三億多，僅僅是我們的四分之一。就人均擁有量而言，目前，世界發達國家(地區)每萬人擁有社會組織數超過50個，如德國120個、法國110個、日本97個、美國52個；發展中國家(地區)也在10個以上，如阿根廷25個、新加坡14.5個，巴西13個，我國香港25個，而中國只有2.4個。

二是社會組織協商意愿不足、協商能力有待提高。在調研中，我們發現很多社會組織對協商民主一片茫然，不清楚協商民主是什么，也想象不出社會組織和協商民主之間到底有什么關系。社會組織普遍存在等、靠、要的消極意識，開展協商的主動性不足。同時，社會組織自我設限，將自身定位為被政府管理的對象，而不是平等的治理主體，對社會組織開展協商民主的潛能認識不足。絕大多數社會組織對于規范的協商流程、規則和方法還不熟悉，組織或參與協商的能力不足，由此導致協商流于形式，很難真正發揮實效。從社會組織已開展的協商活動來看，與自身事務相關的協商較多，關于公共議題的協商較少，這一點與國外社會組織協商形成鮮明對比。

眾所周知，西方國家絕大多數的協商民主實踐是在公共領域中展開的，西方協商民主最有活力和創造力的部分也是在公共領域。與此不同，中國協商民主最弱的部分恰恰在公共領域。整體而言，中國的社會組織協商尚處于初級、零星和點狀分布的狀態。這意味著中國協商民主體系建設面臨著雙重任務：一方面要對既有的制度進行改造，使其協商功能得到強化；另一方面，還要培育社會組織，壯大公共領域，并引導社會組織就公共議題開展協商。

正是由于中國公共領域的協商還處于一種非常弱的狀態，西方學界在討論協商體系建設時特別關注的一些問題，在中國協商民主的討論中卻很少見。

三、中國協商民主制度的定位

協商民主制度化的第三個議題是協商民主制度的定位問題，也就是如何處理協商民主體系與既有的政治制度之間的關系。眾所周知，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，在此基礎上，還有三個基本政治制度：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。那么，協商民主制度與它們是什么關系？是獨立于它們之外的一套制度體系，還是內嵌于它們之中？

(一)協商制度和其他政治制度之間的關系

協商制度體系如何處理與既有制度安排之間的關系，這是協商民主制度化的一個非常重要的問題。在西方，這一問題表現為如何處理協商民主與代議制民主之間的關系。在中國，這一問題表現為協商民主制度如何處理與中國的一個根本政治制度和三大基本政治制度之間的關系。

筆者認為，中國協商民主制度創新的方式與西方不同，如果說西方的協商民主制度創新主要是組織創設型創新(innovation through establishing new organization)的話，中國的協商民主制度創新則屬于功能添加型創新(innovation through appending new function)。西方國家最有名的一些協商民主制度創新，都是通過建立新的組織來實現的，不管這些新的組織是由民間成立的，如公民陪審團(Citizens Jury)、協商式民意調查(Deliberative Polling)；還有由政府資助成立的，如丹麥科技委員會(Board of Technology)；它們的運作都是獨立于正式的政治制度之外。中國的協商民主制度創新都是既有的國家機構、政治性組織或社會組織，在其工作中通過增加新的協商功能來實現的。因此，它是內嵌于既有的制度之中的，而不是在既有的制度體系之外再建立一套組織體系，專門從事協商活動。中國沒有類似于杰斐遜中心、協商民主研究中心、國家議題論壇(National Issues Forum)這樣居于社會領域專事協商的組織機構。

就我們此處所討論的主題而言，西方的主要協商民主制度創新是在國家領域之外運作的，這就存在著如何處理與國家正式的政治制度之間的關系問題。它是要取代既有的代議制民主制度，還是對之進行有益的補充？如果是補充，如何實現二者之間的銜接，以保證協商與決策的連續性，使協商對決策產生實質性影響？可以說，協商與決策之間的斷裂一直困擾著西方的協商民主理論。因為國外的協商民主實踐多由立法機構和行政機構之外的團體發起，比如，研究機構(加拿大)、公立博物館(英國)、基金會(美國)、國際發展組織(韓國)和倡議團體(澳洲)，這些非國家行為者所召集的會議，其政策咨詢能力相對薄弱，其政治或公共影響較小。盡管在實踐中確實有一些協商實踐對決策產生了直接的影響，但是，大量的案例所顯示的則是協商對決策幾乎沒有影響，或影響很小。有研究者就指出，在英國只有1/3的地方政府認為公眾參與對決策產生了影響。在美國，有些協商活動完全沒有引起媒體、公眾和政府部門的注意，更不用說對決策產生影響了。

但是，在中國，協商民主的制度創新都是既有的組織和機構將協商民主的方式方法運用于其工作之中的結果，在這個意義上，除了社會組織協商之外，協商民主是內嵌于既有制度之中的，是既有政治制度功能的具體實現形式。也就是說，《意見》中所提出的七大渠道中，有六個渠道的協商民主制度創新都是內嵌式的，因此，對于這六大渠道而言，并不存在令西方學界非常焦慮的對接問題。在這個意義上，中國的協商民主制度在解決協商與決策銜接問題時有其獨特的優勢，因為在既有的制度安排中，就有很多通道可以將協商和決策連接起來，使協商成果能有效地影響決策。例如，民主黨派與中共有定期的座談機制；各民主黨派和人民政協都有專報制度，協商成果直接提交給決策核心；全國政協開展的雙周協商座談會，邀請與協商議題相關的政府部門主管領導參加。這些制度化的通道保證了政黨協商、政協協商、人民團體協商的成果可以比較順利地進入相關決策者的視野，保證了協商成果對決策產生實質性的影響。

當然，這不是說協商與決策斷裂的問題在中國完全不存在，而是說這一問題在中國表現不那么尖銳，因為對于真正處于“一根三基”制度安排之外的社會組織協商而言，同樣也存在與西方類似的問題，只不過目前中國的社會組織協商還比較弱，這一問題顯得不那么突出。與此同時，在基層協商中，協商與決策之間的銜接也需要相應的制度安排。按照《意見》，基層協商包括兩種形式，一是鄉街層面的協商，二是城鄉社區層面的協商。城鄉社區層面的協商本身就是在基層黨組織和基層群眾自治組織的領導下進行，有些就是以村(居)民代表大會作為載體，因此，銜接起來并不困難。在鄉街層面，盡管協商是在鄉鎮黨委、政府或街道工委、黨工委的領導下進行，但協商與決策的銜接問題要比社區層面復雜。在鄉鎮，作為一級政府，有些議題鎮黨委和鎮政府即可決定，有些議題(如參與式預算)的協商成果則需要提交鄉鎮人大審議和表決。在街道，作為區縣政府的派出機關，協商成果必須提交上級部門、甚至區縣人大審議。就目前的實踐來看，基層協商的銜接機制還是暢通的，形式也非常多樣。因此，本文重點討論社會組織協商與既有制度安排之間的銜接問題。

(二)難點：社會組織協商與既有制度安排的銜接

前文已述，除了社會組織協商之外，其他六個渠道的協商都是內嵌于既有制度之中的，因此協商與決策之間的銜接相對較為容易。真正的難點在于，社會組織的協商制度創新如何與“一根三基”相互銜接，使之成為一個有機的整體。由于社會組織協商具有協商范圍的廣泛性和協商內容的豐富性等特點，這就決定了要解決這一難點必須妥善處理好社會組織協商與“一根三基”的關系，以及社會組織協商與作為中國政治核心的中國共產黨之間的關系。盡管在這方面已經有一些實踐探索，但是還遠遠不夠，其制度化的程度也有待提高。

在社會組織協商與人大制度、政治協商制度的關系上，需要在制度建設上下功夫。在人大代表和政協委員的產生過程中，應該為社會組織保留適當的比例，使社會組織能以制度化的方式嵌入人大制度和政治協商制度之中。在這方面，一些地方政協已經進行了有益的探索。例如，2012年，廣東省惠州市博羅縣在全國率先在縣政協界別中新設“社會組織界”，分配4名委員名額，這一做法后來被推廣到廣東其他幾個城市。這樣，社會組織就有效地嵌入到政治協商制度之中，并借助人民政協的渠道，將社會組織的協商成果輸入決策過程。但是，這一做法還局限于若干點上，尚未成為一種正式的制度化安排，目前還只能稱之為一種經驗，而不是制度，但它確實為社會組織與政治協商制度的銜接提供了一個可行的思路。

在社會組織與基層群眾自治制度的關系上，各地有不少創新性的做法。茲舉兩例：一，交叉任職。例如，在北京市海淀區上地西里小區，作為社會組織的業主委員會和作為基層群眾自治制度的居民委員會水乳交融，早在2003年，當時居委會選舉，居委會共有九名成員，其中有5名是業委會委員。這在當時可能是首例，后來，很多地方都采取了類似的做法。盡管這一做法還沒有上升為制度規范，但已經是一種很普遍的做法。當然，不一定是業主委員會，也可能是其他的社區社會組織，當它們發展到一定程度，在社區治理中發揮著重要作用時，就可能通過交叉任職的方式，將其吸納到基層群眾自治組織之中，使社會組織和基層群眾自治制度實現融合。二，搭建新的平臺，連接社會組織和基層群眾自治制度。例如，南京市雨花臺區翠竹園社區建立了“四方會談”平臺，在這個平臺上，居民委員會、業主委員會、社區社會組織、物業公司四方合作，通過協商共同應對社區的各種問題?？傮w而言，社會組織與基層群眾自治制度的相互銜接還是比較容易，也比較成功的。在這方面，需要做的是提高其制度化程度，通過對各地的成功經驗進行總結提煉，將其轉化為正式的制度安排。

在社會組織與黨組織之間的關系上，2015年9月底，中共中央出臺了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》，提出在社會組織中設立黨組，這可以視為黨試圖嵌入社會組織的努力。但是，問題的另一面是，社會組織如何通過制度化的方式嵌入到黨組織之中，目前似乎還沒有看到成熟的做法。因此，在未來黨代表的產生過程中，應該規定一定比例的代表必須從社會組織中產生，這樣就可以保證在社會組織協商與黨組織的決策之間建立起制度化的聯系。

四、結 語

當代中國是一個巨大的政治實驗場，協商民主制度建設是這個實驗場中正在上演的一部大戲，這部大戲才剛剛拉開序幕，它將給中國未來的政治發展帶來何種機遇，它將為協商民主理論的演變帶來什么啟示，目前我們可能還很難給出一個明確的結論。但我們確實看到，中國的協商民主制度建設與西方國家存在一定的差別，無論是其展開方式還是所遭遇的挑戰都很不相同。盡管近年來各協商渠道都進行了很多制度創新，并通過各種機制將不同的協商渠道銜接起來，使之成為一個有機整體，但我們也不能不承認，我們的協商民主制度建設有挑戰，有短板，有難點，需要我們在未來的實踐中進一步探索。其實，最令人感興趣的還不是這些細節問題，而是一個更為宏觀的問題：中國是否可能通過協商民主制度建設走出一條民主化的新路？但這一問題已經超出了本文的范圍，只能留待以后再行討論。

注釋

①《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》，載《人民日報》2015年2月10日。

②John， Parkinson， and Mansbridge Jane.DeliberativeSystems:DeliberativeDemocracyattheLargeScale. Cambridge University Press, 2012．

③James， Bohman. “The Coming of Age of Deliberative Democracy.”JournalofPoliticalPhilosophy, no.6(1998):400-425．

④Simone， Chambers, “Deliberative Democratic Theory.”AnnualReviewofPoliticalScience, no.6(2003): 307-332．

⑤關于西方協商民主在制度化方面的研究狀況，可以參考談火生：《協商民主理論發展的新趨勢》，《科學社會主義》2015年第6期。

⑥胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化———以制定“十二五”規劃為例》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2011年第2期。

⑦王清林、唐偉：《第三方參與讓教育行政“更接地氣”》，《中國教育報》2014年3月18日第6版。

⑧談火生：《雙周協商座談會：人民政協協商民主的制度創新》，《國家行政學院學報》2017年第2期。

⑨陳朋：《國家與社會合力互動下的鄉村協商民主實踐》，上海：上海人民出版社，2012年，第61頁。

⑩李靖、李慧龍：《審議民主視角下的民事民議實踐研究——以吉林省安圖縣群眾訴求服務中心為例》，《社會科學戰線》2014年第6期，第248-250頁；李強彬：《協商民主的實踐品質: 審視維度與基層觀察——以彭州市社會協商對話會議制度為例》，《國外理論動態》2015年第6期。

責任編輯王敬堯

BuildingDeliberativeSysteminChina：IssuesandChallenges

Tan Huosheng Yu Xiaohong

(School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084)

Building deliberative system is one of the major tasks of comprehensively deepening reforms. This article will study the development of deliberative democracy in China from a systematic approach and discuss its three important issues and challenges. It argues that although various deliberative forums have been established in recent years， they still face some challenges： there is a lack of motives for institutional innovation because of the misunderstandings about the nature of deliberative democracy； the basic frame of deliberative system is built without a mature public sphere to match it； institutional innovation helps to integrate deliberative system with other political institutions， but there is still plenty of work to be done in integrating the deliberative forums in civil society into the system.

deliberative democracy； institutionalization； institutional innovation； deliberative system

2017-07-21

北京市社會科學基金資助項目“中國特色社會主義協商民主理論研究”(15KDA003)