淺議地方立法中的利益協調問題

文 / 孫利娟

淺議地方立法中的利益協調問題

文 / 孫利娟

一、問題的提出

立法是整個法治的前提和基礎，關系到國家的社會穩定與社會經濟的發展。在我國，法治觀念正逐步深入人心，人們對立法的關注不斷增加，地方立法由于直接關涉某區域內某個利益集團和相關群體與個體的利益關系，尤為引人關切。立法的本質是利益調整，其終極目標是實現全民利益的相對均衡。立法過程中的爭論、矛盾和各種主張都是某種利益的體現，能否妥善處理好各種利益關系，是立法后能否順利實施的關鍵，對利益協調影響立法的途徑、方式以及利弊分析是對立法深層次學術研究的內容之一，也是地方立法部門必須面對和關注的領域。與利益協調問題對立法過程產生的巨大影響不相適應的是，目前對立法工作尤其是對地方立法工作關注還是過多的停留在立法程序、立法質量等立法工作的靜態表象的分析上，還缺乏對立法行為背后利益訴求和主張的深入分析與研究，根據地方立法工作的實際情況，借鑒學術研究的相關成果，對地方立法中的利益協調的實際做法和經驗教訓進行總結，對于深刻認識和分析立法行為，對于真正推動地方立法工作水平的提高具有重要的理論和實踐價值。

二、地方立法利益協調面臨的障礙分析

近年來，地方立法機關在推進科學立法、民主立法方面邁出了重要步伐，立法的透明度、公開化、民主化顯著增強，社會公眾參與立法途徑明顯拓寬，通過公開立法規劃、立法計劃和法律法規草案征求意見，召開立法聽證會、座談會，公民旁聽，問卷調查等形式，廣大人民群眾能夠積極有效地參與立法活動，立法的社會參與面不斷擴大，人民群眾有了眾多的利益表達渠道，社會公眾意志在立法中得到了重視。同時通過立法規劃、計劃、立項論證、起草、審議、評估等機制的完善以及專家參與立法、建立專家咨詢制度等形式，立法的科學化水平也有了明顯提高。應當說立法中利益表達、協調機制的基本框架已經初步構建起來，在一些立法項目中不同利益的平衡和協調得到了相對較好地處理。當前，與民眾參與立法的愿望、利益訴求的強烈期望、利益結構的復雜矛盾相比，地方立法在利益表達、協調方面還存在明顯不足，突出表現在三個方面：

1.利益訴求表達的隱形化。目前，雖然民主立法大大推進，但是立法過程的公開、透明度還難以完全適應社會的需求，社會公眾了解和參與立法過程的程度還不夠。由于立法過程還不夠完全公開，導致立法過程的利益表達和訴求活動很多處于隱形狀態中，利益主體的活動被隱藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式發揮作用。比如關于限制燃放煙花爆竹的規定，除了支持

限放者和反對限放者兩方在精神文化需求、安寧權利等相對立的觀點和要求之外，此項立法中潛在的最大受益群體是煙花制造者和銷售者，放開限制的時間、地域范圍和銷售方式、管理方式的變化對這部分群體的經濟利益具有直接的影響。但是，他們往往只在內部討論會上提出意見或者通過煙花銷售監管部門的渠道反映自己的意見，并且這種意見被采納的程度往往高于一般公眾的意見，但在公開討論、媒體報道以及立法聽證會上，他們卻是沒有公開出現，很多人可能也不知道他們在立法中發揮的作用和影響力。又如關于禁止吸煙的立法中，也不僅僅是吸煙者與不吸煙者的對立，還存在煙草生產者與銷售者的利益問題，但在立法討論中，這部分群體也不是焦點所在。由于部分利益主體的隱形，導致與之相對的利益群體難以實現正面的辯論和溝通，難以達成真正妥協，形成更為穩妥的公平方案。

2.強勢群體與弱勢群體在利益表達和影響立法的能力上存在明顯差距，弱勢群體利益保護存在困難。隨著社會利益群體的分化，我國已經在事實上形成了強勢利益群體與弱勢利益群體的劃分。目前，強勢利益群體在經濟、政治地位和社會輿論控制能力都明顯超過弱勢利益群體。在一些立法中，他們會爭權奪利，拼命維護自己的利益。在某些領域，他們在享受著壟斷利潤的同時又通過法律上的便利保護自己的利益，限制著同類事業的發展?！般y行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿、掃地的也不少”的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現象。又如房地產開發企業每每就房價、地價等問題的發言不斷在輿論中引起軒然大波，但依然難以改變房價的現實。由于我國經濟法律制度的不完善，壟斷性行業及其主管部門制訂的規章和慣例都在事實上發揮著法律的調整作用，在制定新的法律、法規時有時只能默認現實或者照搬某些規定。與此相對應的是，絕大多數處于社會較低層次的利益群體還缺乏代表組織和代言人，他們沒有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來處境越來越艱難的農民、下崗工人，以及被稱為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過程中需要予以特別關注的對象。但是，在很多情況下，他們幾乎成為改革開放的犧牲品，在媒體上缺少他們的意見和聲音，在代表機構里缺乏代言人，在涉及其利益時缺乏有效的意志表達渠道，導致在一些立法中利益得不到有效保護。

3.政府、立法機關進行利益協調的意識和能力不足。無論是政府還是作為立法機關的人大及其常委會，還沒有完全適應立法過程中利益表達和溝通協調帶來的挑戰，在很大程度上靠過往的慣性維系立法的運作。無論是立法的理論、制度還是實踐，對于多元利益博弈及其均衡都缺乏足夠的重視，立法過程中表現出積極的職權主義傾向，立法還被視為國家為公共利益進行制度設計的過程，立法者是否立法、如何立法單方面取決于立法機關的決策和領導者的決心。立法機關的實際操作模式還是過去的完全包辦式，從立法規劃、立法計劃的確定，到法案的起草、提案、審議等各個階段的活動，基本上都在國家機關的層面內封閉運行，立法機關還不善于或者不愿意面對不同群體的利益訴求?，F有的立法公開也基本屬于單方面“施舍性”的給予，缺乏雙向溝通機制，決策過程不透明。而在具體問題的解決上，還缺乏妥協妥善處理的能力，在一些問題的決策上有時依然存在非此即彼的極端化處理，缺乏利益補償機制。對于一些平等主體之間的利益協調，本應當通過主體自我協商、基層自治等方式進行協調處理，但由于缺乏社會自治的氛圍和基礎，最終以行政權力的強制介入和行政處理作為解決方式，但實施效果最終證明這種方式是無效的。

三、地方立法中利益協調問題的解決路徑

（一）地方立法的價值取向要符合基本利益的排序

1.生命利益。生命利益，這是最重要的利益，包括人身不受傷害和殺害的利益。包括生命利益和健康利益。生命是自然人享有一切利益的前提，自然人的一切利益均需依附在生命上，生命消亡或受損害會導致自然人利益消亡、減損，因此，生命利益優先于其他利益在邏輯上是順理成章的事情，無疑應該是顯見程度最高的利益。因此，我們說，在基本利益中，生命健康權是最本源的利益，高居利益位階的頂端。生命利益具有以下特性：一是優先性。生命利益在與其他利益相沖突時，處于較高的位階，即使為了社會公共利益，個人生命利益也不能“委曲求全”，成就社會公共利益。特別要指出的是，一般情形下生命利益都具有優先性。當然，人是復雜的高等級生物，有自我的價值觀和人生觀，在有些人的眼里，生命權并非絕對優位，所謂“生命誠可貴，愛情價更高，若為自由故，兩者皆可拋”，也因道出對利益的取舍判斷，引發人們的共鳴，多年來傳誦至今。二是絕對平等性。生命利益不存在質的差別，自然人的生命利益處于同樣等級，都是平等的。不僅是每一個體之間的生命利益是平等，就是單個的生命利益與多數人的生命利益相比，兩者也是平等的，無法言說誰更珍貴些。因此，不能做出這樣的利益取舍，即為了大多數人的生命利益犧牲某個個體的生命。

2.自由利益。自由利益是公民按照自己的意志進行活動的利益，既包括身體自由，也包括精神自由。身體自由即運動的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內作為或不作為的狀態，包括結社自由和活動自由、遷移自由；精神自由即決定意思的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范圍內自主思維的狀態。包括思想自由、言論自由、宗教自由。為我國學者趙汀陽指出：“人不僅是一個自然存在，而且是一個自由存在，存在與自由是不可分的”。學者吳經熊也講：“我不說自由意志就是道德；但自由意志是一切道德，一切人格的生死關鍵，和必備條件”。法律上的自由就是每一個公民都可以不受約束地做法律允許做的事情，擁有行使權利的自由。至于義務也好、責任也罷，都是權利的衍伸。一般而言，自由代表了最本質的人性，處于法的利益的頂端，優先于其他利益。對于這一點，我國憲法三十四到三十七條將自由利益優先其他利益就是最好的佐證。

言論自由屬于人格利益，經常和肖像、名譽等其他人格利益發生沖突。蘇力認為“言論自由具有被規定為憲法的基本權利的制度效益，不僅屬于基本利益，更重要在于對社會貢獻巨大，因此，比肖像、名譽等人格利益更為重要，主張言論自由應當優先配置?！钡?，言論自由并不是絕對利益，無論何種制度的國家、地區，在配置言論自由利益時，都在法律和其他權威文件上或者在事實上加以一定的限制?！盀槭裁催M行限制？當正義的眼睛檢視著所有利益，力圖平衡所有利益時，自由有時候也要往后退一步，這正應了盧梭的那句名言：“人生而自由，但無往不在枷鎖中”。

特別要指出的是遷移自由利益。一般認為，遷徙自由是指“自由地在國內進行遷移和依法出入境”。在當代中國，對最大多數老百姓最具意義的是在國內“遷出”和“遷入”的自由?！斑w出”自由目前來講，已經沒有太大問題，立法者要深刻意識到，以城市化為路徑解決中國當下的發展問題，是現階段改革能夠深入進行的動力所在，也是改革開放到一定程度必然要經歷的階段。這一過程中，遷入地的立法者在利益衡量的過程中妥善處理好農民工群體、外來人群群體在融入遷入地過程中出現的問題，克服狹隘的地方保護主義意識，以博大的胸懷來接受逐步城鎮化的農村人口，對所轄地居民實行全員管理，提供平等公共服務。當然，我們也可以從利益位階，即利益重要性的視角來考察，遷移自由在利益層次的位階里，屬于人身自由，是僅次于生命利益的自由利益，是要在利益衡量過程中予以高度重視和關注的利益。

3.生存利益。生存利益不包括生命利益。因為本文已對生命利益形成確定概念，生存利益，是指人在生命利益的基礎上生命得以延續的利益，即人作為人應當具備的基本的生存條件，包括：基本環境利益，基本財產利益以及勞動(經營)利益、接受義務教育的利益以及獲得社會保障的利益。這三方面的利益在位階上并無上下高低之分，很難區分誰優于誰，誰高于誰，在層面上是平等的。

（1）基本環境利益。有關人類可以延續生命所必須的基本環境要求就可以稱之為基本環境利益，包括不受污染的空氣、水和土地方面的利益。我國目前處于環境利益與經濟利益沖突最為嚴重的時期。政府由于對發展片面性認識，在維護和衡平環境公益與經濟公益時往往表現出對經濟利益過分強調和倚重，導致環境公害發生，同時由于環境利益受損的危害性，需要一個較長的周期才能得以體現，出于眼前利益的考量，我們的地方立法低估了環境利益的重要性。但是，現在越來越多嚴峻的事例擺在我們面前，生存利益受到嚴重挑戰。如何正確看待基本環境利益的重要性，平衡其與經濟利益的關系，這是地方立法利益衡量需要面對的重要挑戰。

（2）基本財產利益?；矩敭a利益是“人的生命健康賴以存在的基本物質利益，包括衣、食、住、行等方面的基本物質保障”。換言之，人們通過基本財產利益來獲取衣、食、住、行方面的基本物質保障，從而保證自身的生存與發展。反過來講，作為社會基本公共產品的食物、衣物、住房、通行利益，必須確保其安全性和必需性。

（3）基本勞動利益、接受義務教育的利益以及獲得社會保障的利益?；緞趧邮谦@取基本財產利益的合法手段，勞動利益屬于生存利益無疑。同時，當今社會，受到必要教育(義務教育)，獲取基本勞動素質和技能，是現代公民享受物質文明和精神文明的一種直接需求，也是進入社會謀生的基本前提，和人的生存緊密相關，因此，也是一種生存利益。實際上社會中總有一些人群無法依靠自己的能力獲得基本的生存條件，公民在年老、疾病、失業等情況面臨生活困難時就有獲得國家或社會予以物質保障的利益。要強調指出的是，談及勞動利益時，還附帶休息利益，是勞動者繼續勞動的重要條件，它體現了人的基本生存需要，是實現個人人身自由的需要，勞動者可以追求個人發展，實現人生目的，具有生存利益屬性。休息利益主要包括兩方面的內容：對工作時間的限制和對休息時間的保障，勞動者是這項利益的享有者，用人單位是保障勞動者休息利益實現的義務人。

4.人身利益。人身利益是指人格利益與身份利益的合稱，是指人所享有的，與其人身不可分離而無直接財產內容的利益，人身利益又可分為人格利益和身份利益。人格利益包括生命健康、自由、姓名、名稱、肖像、名譽、隱私和婚姻自主等人生方面享有的利益；身份利益則包括公民因獲得一定的社會身份享有的利益，包括榮譽、配偶、親屬等利益。由于人身利益中的生命健康利益及自由利益具有更為基礎利益的性質，這里所稱的人身利益是將生命健康利益及自由利益剔除出去的其他人身利益。公民享有人格尊嚴利益，獲得社會和他人尊重，不受傷害。公民的尊嚴利益來自公民個體本身，但須獲得社會的認可和尊重。此外，人身利益里還包含一般政治利益。這里的政治利益之所以稱之為“一般”，也是指除自由利益以外的政治利益，主要包括選舉利益與被選舉利益、監督利益、控告利益、申訴利益、批評利益、知情利益等等。公民的政治利益既是民主與專制的區別之一，也是現代民主法治國家的應有之意，所以被列為基本利益的范疇。

（二）增強立法的民主化、科學化，確保利益平衡

1.擴大地方立法草案來源，增加立法公開透明程序。要建立完善的立法信息公開制度。立法信息公開一方面可以減少民眾參與立法的信息收集成本，提高民眾參與立法的熱情；另一方面，也可以使民眾有效地監督政府部門在整個立法中的行為，對各部門在立法中的自利行為有遏制作用。要進一步推進民主立法，擴大公民參與立法的渠道。在地方立法征求意見過程中，注意發揮利益群體及其代言人的作用，重點關注在當前社會條件下屬于弱勢的利益群體的表達意見的途徑的有效性問題，要通過修改有關法律法規、完善立法程序，充分發揮其代言組織的作用。要加大扶持與促進力度，不斷培育、壯大社會團體、行業組織的力量。

2.進一步增強政府、立法機關對利益的整合能力。個人或者團體的利益和意見表達與公共意志的形成是兩回事。從個人意見到公眾意見是政府整合功能的體現，形成國家意志，是立法機關職能的體現。政府和立法機關要對各種利益進行中立性的分辨，政府要善于區分政治利益與法律利益、公共利益與私人利益、真利益和假利益?！凹媛爠t明，偏聽則暗”則最簡約地表達了溝通程序的功能。立法過程中寬容地吸納不同利益主體的意見，使其沿著正當的程序軌道運作，既是立法機關義不容辭的責任，也是社會管理水平高低的標志。

3.進一步完善代表結構，提高代表的民意代言能力，改善立法審議程序，建立立法審議中的辯論機制，使各種利益訴求在法定立法審議過程中得到體現和解決。

4.在立法過程中注意發揮新聞媒體的宣傳和引導作用，使立法過程得到社會關注，使未能有效發掘的利益訴求得到充分表達，為法律法規的順利實施打下堅實的基礎，同時還要注意把握新聞宣傳的規律和界限，防止立法受到新聞媒體的不正確引導和牽制。

（作者單位：江蘇蒼梧律師事務所）