從基層民主的發展空間看縣政治理的取向

桑玉成+梁海森

摘 要：自改革開放以來，我國的基層民主進入了快速發展的階段，以農村村民自治、城市居民自治和企事業單位職工自治為代表的基層民主取得了不少成績和經驗。在國家治理體系和治理能力現代化的總目標之下，基層民主依然需要尋求新的發展空間?；鶎用裰鞯陌l展空間來源于基層民主的發展現狀和總體特征。從總體特征來看，基層民主需要從社會領域轉向政權領域，從基層向更高層級延伸，保持“四個民主”之間的均衡。這些發展空間決定了縣政治理可以成為基層民主發展的新的突破口。發展縣政治理既是縣政自治傳統適應現代社會治理的內在要求，也是治理效率方面的選擇，縣政治理還可以作為政治發展的局部實驗?？h政治理具有自治、民主、經營和服務等方面的取向，這些取向的推進需要依靠現有的制度資源，現有的制度資源包括縣級領導干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織。

關鍵詞：基層民主；發展空間；縣政治理；治理現代化

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）12-0003-10

作者簡介：桑玉成，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師，中國政治學會副會長、上海市政治學會會長；梁海森，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生 （上海 200433）

導 論

基層民主長期以來是我們黨的執政綱領和國家政治發展的重要戰略舉措。自黨的十二大提出“發展基層社會生活的群眾自治”開始，每屆黨代會的報告都對基層民主有進一步的闡述和強調，基層民主在國家政治發展和社會治理中的作用也愈加重要。十七大報告更是把基層民主自治制度提升到我國的一項基本政治制度的高度。而黨的十八大以來，積極推進基層民主的發展已經成為習近平同志治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分。

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”?；鶎用裰髯鳛閲抑卫眢w系中的一個重要環節，在國家治理體系和治理能力現代化中具有十分重要的地位。

我國基層民主的實踐最早可以追溯到新民主主義時期的蘇維埃政權建設，但是基層民主的快速發展直到20世紀80年代以后才開始。當下的基層民主實踐主要表現為農村村民自治、城市居民自治、企事業單位職工自治、黨內民主和協商民主等形式。其中，村民自治和居民自治的發展較為迅速，村委會和居委會的產生、職責和定位都有相應的法律保障，村民和居民在選舉中的參與都有很大的進步。另外，基層黨內民主和以各種“議事會”為載體的協商民主也在一定程度上豐富了基層民主的內涵。

總體來說，基層民主的實踐有三個特征。一是基層民主主要集中在非政權領域的社會治理活動。盡管有一些地方試行直接選舉產生鄉鎮領導班子成員，但是這樣的行為在整個基層民主中所占份額很少，這樣的創新實踐多數最后也沒能延續下來。多數的基層民主關注的是村民或居民的參與或者基層社會的治理問題。二是基層民主的層級和范圍都非常有限。除了村委會和居委會的選舉形成規模之外，其他形式的基層治理多數還是在鄉鎮及以下級別，民主決議的范圍也很有限。三是基層民主重權力的獲得、輕權力的運行。在國家治理體系和治理能力現代化的背景之下，努力提升基層民主的深度和廣度，就需要從非政權領域轉向政權領域，從鄉鎮擴展到縣政治理，保持權力獲得和運行的均衡發展。發展和完善縣政治理可以成為基層民主的一個重要發展方向。

縣政治理作為基層民主的擴展空間有其內在的必要性。中國縣政治理的歷史中具備自治的傳統?，F代社會中公共事務的復雜性和社會職能的分化使得縣政治理所面臨的任務和職能更加復雜，發展縣政治理也是社會發展本身的內在需求。在國家治理體系和治理能力現代化的總要求下，發展縣政治理也是深化改革的局部實驗，可以為我國政治發展提供新思路并積累新的經驗。

一、基層民主的發展空間

1.基層民主的起源

據認為，我國最早的基層民主實踐可以追溯到江西蘇維埃政權建設（1931-1934年）時期Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。蘇維埃政權要求吸收村民和開明的地方士紳進入政權組織。1931年頒布的《中華蘇維埃憲法》和《中華蘇維埃共和國選舉細則》對公民的基本權利和選舉的具體程序做了明確的規定，根據地居民的民主參與權利得到很好的保障。這些基層民主的實踐后來演變成抗日根據地政權組織的“三三制”原則。1949年新政權建成之后，人民公社成為重要的基層組織，把農民組織在一起。但是我們也注意到，改革開放之前的基層民主基本上是動員式民主，缺少制度基礎和發展空間，民主參與被群眾動員所替代徐勇：《社會動員、自主參與與政治整合——中國基層民主政治發展60年研究》，《社會科學戰線》2009年第6期。。

1980年代是現代基層民主發展的關鍵時期。1980年末廣西宜山縣和羅成縣的村民在未經地方政府允許的情況下，選舉產生了“村治安領導小組”和“村管會”，這樣的創舉開啟了我國村民選舉和基層民主改革的序幕Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。1981年羅成縣把選舉產生的組織命名為村民委員會，隨后1982年頒布的憲法把村民委員會界定為群眾自治組織。但是直到1998年《村民委員會組織法》出臺之前，關于是否推進村民選舉還一直存有爭議。核心的問題就是村民選舉是否會破壞黨的領導權威，選舉產生的村民委員會與鄉鎮政權機構是什么關系等。雖然有憲法和1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》的支持，但是就普遍性的情況而言，1980年代的村民委員會成員主要還是由任命而非選舉產生的。endprint

村民選舉在這一時期得到了不斷地推進和快速發展，這是多方力量在既定條件下博弈的結果。首先，除了彭真、薄一波等國家領導人的積極倡導和支持外，政治體系的中層組織合理地利用了既有制度條件推動了村民選舉的發展Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。其次，社會本身對于民主有需求，當時村民選舉的主要需求是來自農民Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。最后，村民選舉產生的治理效果是村民選舉的直接動力。

隨著農村村民選舉的發展，城市居民選舉和企事業單位職工自治也得以推進。雖然1954年就已經有《城市居民委員會組織條例》，但是城市居民選舉也是比較新近的事情。1989年全國人大常委會把《城市居民委員會組織條例》修訂為《城市居民委員會組織法》。1999年民政部在全國26個城市進行了社區建設的試點工作，2002年社區建設被列入《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，自此，以居民自治為核心的社區管理體系初步形成。

企事業單位的民主在1988年出臺的《全民所有制工業企業法》中就有規定：“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構?！痹谶@一背景下，廠務公開在企事業單位中開始實施，并逐步轉向非公有制企業肖立輝：《中國基層民主創新研究》，人民出版社2009年版，第37頁。。2002年“十五”計劃綱要強調了企事業單位民主的形式、內容和意義，這也成為企事業民主發展的一個重要契機。

經過多年的快速發展，基層民主在全國范圍內取得重大進展。以1998年至2005年各省村委會選舉完成率（選舉產生村委會的村莊數量占總量的比例）來看，以98%作為選舉完成率的標準，有2/3的省份能夠達標，有4/5的省份能夠完成95%的村委會選舉。在1998年至2005年的三次村委會選舉中，村委會換屆選舉的平均完全率分別為87%、84%和80%史衛民、潘小娟：《中國基層民主政治建設發展報告》，中國社會科學出版社2008年版，第20頁。。也就是說，經過幾年的發展，絕大多數村委會都能夠經選舉產生，村民的民主參與取得一定的成效?，F代大樣本的調研數據同樣驗證了村民選舉的積極效應。農村基層選舉能夠增加村莊預算中公共支出的比例，強化村委會的問責 王淑娜、姚洋：《基層民主和村莊治理——來自8省48村的證據》，《北京大學學報》2007年第2期。；增加村民對于村委會領導的信任度Melanie Manion， “Democracy， Community， Trust The Impact of Elections in Rural China”， Comparative Political Studies， 39（3）， 2006， pp. 301-324.。

2.基層民主的主要形式

與這些基層民主實踐相呼應的是基層民主在黨的執政方針中地位的穩步提升。從1982年十二大提出“發展基層社會生活的群眾自治”開始，經由1992年十四大提出發展以基層群眾自治組織為載體的基層民主，到2002年十六大把基層民主認定為發展社會主義民主的基礎性工作，后來又在2007年十七大報告中第一次將基層群眾自治制度作為中國特色社會主義基本政治制度之一。

這些表述的變化一方面說明了黨和國家對于基層民主的重視，同時也說明了基層民主發展戰略重點的變化。1987年十三大報告提出“基層民主生活的制度化”，隨后全國人大相繼出臺了《村民委員會組織法（試行）》和《城市居民委員會組織法》。1997年黨的十五大提出基層民主建設的政治目標，要把城鄉基層政權的民主建設納入基層民主的范疇。2002的十六大又重新劃定了基層民主的范疇，使基層民主的概念更為清晰。2007年十七大報告第一次把基層民主引入到黨內，提出發展黨內基層民主林尚立：《基層民主：國家建構民主的中國實踐》，《江蘇行政學院學報》2010年第4期。。

從黨代會的報告中可以看出，我國基層民主主要包括農村村民自治、城市社區居民自治和企事業單位職工自治這三種形式，特別是村民自治和居民自治的實踐發展較為迅速，也取得了一些成效。除此之外，還有兩種形式的基層民主豐富了基層民主的內涵：黨內基層民主和協商民主。

黨內基層民主是民主在基層黨組織中的實施，其中直選黨組織領導人最為關鍵。2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”。十七大報告在此基礎上提出“探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。黨內基層民主的主要形式就是基層黨組織領導人的“兩票制”，湖北、廣西等地此前就有試點?！皟善敝啤敝械谝黄睘榇迕裢扑]票，第二票為黨員推薦票。這樣的舉措成為黨支部建設和村民自治的結合中介景躍進：《兩票制：組織技術與選舉模式》，《中國人民大學學報》2003年第3期。，但是法律和黨章并沒有賦予非黨員村民選舉黨組織領導人的權利虞崇勝、吳雨欣：《上下聯動：破解中國基層民主困局的應然路徑》，《學習與實踐》2010年第2期。。

協商民主是我國基層民主的核心要素之一。協商民主理論最早起源于西方發達國家，主要是彌補選舉民主中的不足。協商民主的實踐以浙江溫嶺的“民主懇談”為代表，取得較好的成效，具體包括了一些地方探索和實踐的“民主聽證會”、“村民主議事會”、“村民主日”、“民情通道”等多種形式。協商民主現在已經有四種形態：決策性公民協商、聽證性公民協商、咨詢性公民協商和協調性公民協商林尚立：《公民協商與中國基層民主發展》，《學術月刊》2007年9月。。協商民主的關鍵在于利益相關者能夠參與公共事務的決策。實踐中協商民主的載體是各種“議事會”，這種議事會把利益相關者整合到一起，共同參與地方事務的決策。這是基層治理中由民主選舉向民主決策和民主監督推進的過程。endprint

3.基層民主的發展空間

我國基層民主所取得的成績是驚人的，要進一步推進基層民主的發展就需要理解基層民主的總體特征，從其特征來尋求基層民主的發展空間。目前，這些基層民主的實踐主要有以下三個特征：

首先，基層民主主要集中在非政權的社會領域。就目前的基層民主實踐來看，村民和居民選舉是主要的形式，基層民主在政權領域的實踐很少。政權領域的民主實踐主要就是鄉鎮和縣領導的直選。2000年之前曾經有四川綿陽11個鄉鎮、四川遂寧步云鄉、廣東深圳大鵬鎮試點直選，但根據現行憲法和地方組織法的規定，這種實踐有?，F行法律規定，因此在2001年的時候，中央發文通知，明確把直選鄉鎮長界定為“與憲法和地方組織法的有關規定不符”。因此，后來的鄉鎮長選舉改革主要是民眾選擇候選人?？h級機構領導的選舉試點范圍相對更小，有影響力的試點有江蘇省的揚州、南京、洪澤縣等縣和湖北襄樊。這些改革試點要么還未完成就被叫停，要么試點之后就無進展，幾乎沒有延續并推廣的成功案例。因而有學者指出，中國社會主義民主包含兩個不同的層次：國家政權領域的代表制民主和基層社會領域的直接民主徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎性工程——改革開放30年來中國基層民主的發展》，《學習與探索》2008年第4期。。

其次，基層民主的層級局限在鄉鎮及以下。我們現有的基層民主成果主要是村委會和居委會的選舉，縣級層面的民主發展表現為人大代表的直選和零星的縣級國家機構領導人選舉試點，縣級民主實驗能夠持續并且推廣的案例不多?；鶎用裰鞯倪@種情況與縣級政權機構在我國政治中的核心地位并不吻合。因為從政權體系上看，縣級是一級完備的基層國家政權，而鄉鎮不能算是一級完備的政權體系徐勇：《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》2009年第6期。，鄉鎮政府機構由同級人大選舉產生，但是鄉鎮人大不設立常設機構，鄉鎮司法機構及其他權力機構屬于縣的派出機構。

最后，基層民主重權力之獲得而輕權力的運行。1993年國家把基層民治的內涵由原來的自我管理、自我教育和自我服務提升為“四個民主”：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督?！八膫€民主”的說法也在那個時候寫進了十五大報告和《村民委員會組織法》，成為基層民主的規范表述?！八膫€民主”中的第一個涉及到如何獲得權力的問題，后三個是權力的執行Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。而有學者認為，我國的基層民主率先從民主選舉突破，民主決策、民主管理和民主監督卻未能及時跟進徐勇、沈乾飛：《村民議事會：破解“形式有權，實際無權”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期。 。盡管近些年的協商民主在民主決策和民主管理上有所突破，但是與村民選舉和居民選舉相比，略顯單薄。由于這種偏頗，使得農村選民選舉中出現“村霸橫行”、“惡人治村”等現象，造成這些現象的一個原因就是在于選舉之后的權力運行缺乏有效的制度約束。

基層民主實踐中的這三個特征反映了背后關于民主與自治概念上的混淆。不少學者討論基層民主的時候是在研究自治的問題，但是沒有對這兩者做出界定Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。民主和自治是兩個各有側重的概念。按照通常的慣例，民主最低限度的定義方式就是一套關于政治參與的程序，尤其是選舉制度。自治是一種自我管理從而排斥中央政府干預的政治桑玉成：《自治政治》，三聯書店（香港）有限公司1994年版，第27頁。，自治本質上要求規范不同層級之間的相互關系。比如，聯邦制國家中的地方政府一般為自治政府，州與聯邦之間的關系主要依靠明確的法律來調節，而非自上而下的行政命令。

就自治與民主的相互關系來說，自治制度不一定是民主的，但是民主制度一定是以自治為基礎的于建嶸：《中國的縣政改革實踐：困境與出路》，《中國延安干部學院學報》2011年第1期。。比如，中國古代的村社是一個穩定的自治結構，但是不能看作是民主的。民主制度的維持和運行需要自治的基礎，在民主政體中，地方政府一般都有一定程度的自治。正是由于這種自治的存在，在民主國家中有一些地方政府卻并非民主的Agustina Giraudy， Democrats and Autocrats： Pathways of Subnational Undemocratic Regime Continuity within Democratic Countries， Oxford University Press， 2015.。由于民主和自治這種關系的存在，所以中國基層民主的發展應當以基層群眾自治為重點，當然這種自治不同于西方的地方自治，是一種非政權的社會自治，而非國家制度層面的政治活動肖立輝：《基層群眾自治：中國基層民主的經驗與道路》，《中國行政管理》2008年第9期。。

在治理體系和治理能力現代化的背景下，基層民主如何尋求新的發展空間？這是基層民主進一步發展和推進的關鍵所在。從邏輯上來說，要深化和發展基層民主，要么縱向上延伸基層的層次，要么橫向上擴展民主的面向。按照上述基層民主的特點，理所當然地可以想到基層民主的發展空間：超越傳統非政權的社會領域，轉向政權領域桑玉成、劉春榮：《拓展民主的制度空間：構建一種新的基層民主發展觀》，《復旦學報》2008年第5期。；由基層社會民主向高層政治民主拓展戴桂斌：《基層民主：研究和實踐的拓展方向》，《探索》2011年第1期。；由權力的獲得向權力的執行拓展。就這三個方面來看，縣政治理是基層民主深化發展的重要突破口。endprint

二、為什么是縣政治理？

縣政治理作為基層民主的擴展空間有其內在的必要性?；鶎用裰饔腥齻€發展空間：由社會領域轉向政權領域、由基層延伸至更高級別、由民主選舉轉向“四個民主”共同發展。首先，如前所述，就政權領域來說，縣級是一級完備的基層國家政權，而鄉鎮不能算是一級完備的政權體系徐勇：《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》2009年第6期。。鄉鎮政府機構由同級人大選舉產生，但是鄉鎮人大不設立常設機構，鄉鎮司法機構及其他權力機構屬于縣的派出機構。所以，基層民主的層級也應由現在的鄉鎮及以下層面發展到縣級層面。再者，“四個民主”中的后三個（民主決策、民主管理和民主監督）都是指權力運行，這需要以地方自治為前提，而我國縣政治理中就有自治的傳統。所以，縣政治理理應成為我國基層民主深化發展和改革的突破口。

1.縣政治理的自治傳統

自秦始皇建立起郡縣制以后，縣長期以來是我國政治結構中最為穩定的行政單位?？h級單位是連接國家政權和社會的關鍵節點，對于國家的穩定和發展具有決定性的作用，“郡縣治、天下安”的說法正是這種作用的體現。帝國時期的縣政治理具有很強的自治性質。

在中國傳統的縣政治理中，國家官僚體系和社會自治體系是兩個相對獨立的權威中心?？h級政權是這兩個體系的連接點。國家官僚體系通過科舉和功名體系認可社會自治中的權威，而自治的鄉村也接受國家政體的象征和文化大一統地位。在實際管理中，村社有很強的自治能力，能維持社會秩序的穩定。而縣級政權對于社會事務的管理范圍比較有限，兩個權威中心都保持了各自的界限?！盎蕶嗖幌驴h”正是古代縣政治理的真實寫照。

社會自治體系的基本單位是村社共同體。村社自治關鍵在于士紳與其治理的社會之間有共同的利益關聯和責任機制。士紳的權威來自于財富、學位（功名）和公共身份，在這三個來源中，公共身份具有決定性的意義，功名只是國家對于地位威權的認可，國家授權并不是地方權威的真正來源張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。。公共身份意味著參與村社公共事務的管理，對于村民和社會承擔應有的責任。這種村社自治結構是根植于當時的社會結構中的，村社自治衰落的根源也還是在于社會本身。古代縣政治理中一個很關鍵的要素在于縣級政府承擔著征稅的功能。為了有效地征稅，縣級政府以下設置亭、里、保甲等層級，這些系統不是政權組織，而是為了便于管理的人口編制系統程念祺：《中國古代缺乏以社會自治為前提的縣域治理》，《探索與爭鳴》2009年第11期。。但是隨著這些機構對于村社事務的干預和征稅的深入，村社便喪失了自治的根基。

中國傳統的縣政自治是由于客觀的條件造成的。幅員遼闊的轄區、落后的通訊和交往工具、有限的管理辦法都使得社會自治成為一種客觀的基礎?！疤旄呋实圻h”的客觀條件造就了縣政自治的客觀事實。隨著社會本身的發展和國家建設進程的推進，縣政治理也就打破了傳統的社會結構，需要新的治理結構和治理理念。

2.現代治理的要求

從自治到民主的發展是現代政治從傳統社會中剝離出來的一個重要標志。中國縣政傳統具備自治的特征，但是這種自治不具備現代民主的要素。這種自治傳統是古代中國客觀社會條件的產物。隨著社會本身的發展以及現代民族國家的建構，社會治理需要超越傳統的結構，尋求新的因素。

從現代民主制度的起源來看，自治是現代民主制度產生的前提條件。盡管民主的實踐在古希臘城邦就已經存在，但是城邦的民主只適用于有限的領土范圍，并不適合現代民族國家。歐洲大陸是現代民族國家和民主制度的發源地。在民主制度生成之前，歐洲中世紀就已有各種形式的自治。在國家建構的過程中，基于這些自治傳統的基礎，民主制度的發展也就更為順利。

我國雖然早有社會自治的傳統，但是社會的發展使得這種自治結構屢屢遭致挫折。20世紀30年代，國民黨統治時期還進行了縣政改革，其中的一個重要內容就是發展地方自治。新中國成立以后，我們黨也試圖用各種辦法重組基層社會，但是這些辦法最后多數成為政治動員的工具而未有實質性的進展。

在這個意義上，我國現代政治治理面臨著恢復自治和發展民主的雙重任務。我們黨把基層民主作為構建社會主義民主的一種策略，因此1980年代后我國基層民主的發展本質上是承擔著恢復自治和發展民主的雙重任務，縣級治理正是這雙重任務組合的合適場域。

政府層級管理中的困境也需要創新縣政治理。就目前我國政府管理幅度而言，在市管縣的體制下，我國的省平均管理12.3個地級行政單位，地級行政單位管理8.3個縣級行政單位。在省直管縣的體制下，每個省平均管理83.7個縣級行政單位。市管縣體制下的省級和地級政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級政府管理幅度則又偏大吳金群：《省管縣體制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委黨校學報》2012年第1期。。這樣的管理困境也就需要創新縣級政權的管理方式，以現代化的治理理念革新縣政治理。

3.治理效率上的考量

縣級治理是國家現代化治理體系中的關鍵要點，從治理效率上來看，優化縣級治理是發展縣域經濟、保障社會穩定和完善干部管理的重要手段?？h政治理上的改進都會產生連鎖反應。經濟發展、社會穩定和干部管理都為縣政治理的創新突破創造了基礎和條件。

首先，發展縣域經濟是推進縣政治理的直接因素。在中國改革開放后經濟高速發展的背后，縣域經濟發揮了很重要的作用。隨著經濟發展的放緩，對于縣政治理的呼吁也就隨之而來?，F有的“強縣擴權”、“省直管縣”、“復合行政”改革的背后也是經濟發展的邏輯，主要的辦法就是把經濟管理和社會管理權限下放給縣級政府，增加縣級政權經濟發展的自主性。這樣的改革也的確取得了一定的效果，以首創強縣擴權的浙江省為例，經過改革之后，省內一半的縣進入全國百強縣陳國權、李院林：《縣域社會經濟發展與府際關系的調整——以金華義烏府際關系為個案研究》，《中國行政管理》2007年第2期。。endprint

其次，發展經濟只是縣政治理的一個方面，縣級政權還是一個重要的政治主體，涉及到政治秩序和社會穩定的問題?？梢钥隙ǖ卣f，從人民群眾的角度來說，縣級政權是他們所觸及之最為直接的政權體系；而從縣級政權主體來說，他們與人民群眾的關系，也最能說明“國家政權”與人民群眾的關系?？h級政權作為中央政權和基層社會的“接點”，是群體性事件爆發的集中場域。對于群體性事件的經驗研究表現，群體性事件更容易爆發在縣級，特別是縣城里徐勇：《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》2009年第6期。。對于社會的穩定和國家的長治久安來說，完善縣政治理才是根本之策。

最后，縣政治理也是官員隊伍治理的核心要件?！逗鬂h書》有言：“治亂之要，其本在吏?！币罁v史經驗來看，官僚群體本身有不斷做大和異化的傾向。面對這樣的官僚集團，有效的辦法就是“君”民聯手鄭永年：《“君”民聯手，縣政突破》，《南風窗》2009年第12期。。從治吏的效率來看，越是超大型國家，就越難以實施有效的自上而下的權力監督，這時候就越需要自下而上的民主制約權力。因此，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主王占陽：《縣域治理強化上級集權成趨勢——超大型國家的縣域治理與縣政改革》，《人民論壇》2013年第2期。?！熬泵衤撌值霓k法要勝過單向度自上而下的監管。

4.政治發展的局部實驗

長期以來，社會中盛行著一種觀點，認為中國的國情特殊，不適合推行民主。這種觀點忽略了中國內部各地區之間的異質性。其實，如果說民主暫時還不適合作為中國整體政治改革的方向，那么民主能否適用于中國局部地區呢？或者民主是否適用于不同層級的政權機構呢？整體上的不適用并不能否認局部的適用?；鶎用裰鞫嗄甑陌l展經驗也表明，中國的國情不僅僅不排除民主，甚至正是需要用民主的實質性進展來解決日益凸顯的治理問題。

縣級治理作為局部實驗的場域有其獨特的優勢。在現有政府層級關系中，縣級政府是最低層級、而且機構和職能完備的政權組織，相比于其他層面的政權機構，縣級政權有一定的自主性，改革和實驗的空間大。再者，全國大約共有3000個縣，數量眾多，局部性的少數的創新風險也容易控制。以2000年至2010年的地方政府創新來看，地方政府創新中有41.6%的項目是由縣級政府主導完成的，其中，通常被認為風險高的政治改革創新中有一半是由縣級政府主導的。這些創新實踐也表明了縣級治理作為改革試點單位的合理性。

縣級改革的經驗可以作為政治改革的試點。局部成功的經驗會為全國政治改革的發展提供方案?；鶎用裰髯畛跻仓皇俏唇浽S可的局部創舉，之后才發展成全國性的改革。在我國“摸著石子過河”的改革思路下，多數制度改革都是先由地方試點成功，而后逐步推廣。因而，縣級治理先行，以局部帶動整體，推動全國政治的改革和發展，不失為一種可行之策。

三、縣政治理的取向及其制度資源

綜觀中國基層民主的實踐和縣政治理的傳統，可以認為，積極推進縣政發展的取向包括了自治取向、民主取向、服務取向和經營取向這四個基本的方面。明確這些發展取向有利于優化國家整體的治理體系，理順不同政府層級之間關系。這些不同取向雖然各有側重，但是彼此之間并非是相互獨立的，而是相互依存的。自治取向是縣政治理的基礎，是其他取向的前提。民主取向是縣政治理的方式，規范了國家政權和自治社會之間的互動形式。服務取向和經營取向是縣政治理的主要內容。這些取向的實現需要一些制度資源的支持，現有的制度資源有縣級領導干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織等。

1.縣政治理的取向

自治取向是縣政治理取向中最為基礎的，也是最為重要的。傳統社會中已有自治的要素，如何將這些要素在現代社會發揚光大，是現代國家治理需要解決的基本問題。國家政權對于基層社會的滲透使得社會自治的功能在不斷地衰弱。自治是縣政治理其他發展面向的基礎，因而，縣政改革的方向應該是縣政自治于建嶸：《中國的縣政改革實踐：困境與出路》，《中國延安干部學院學報》2011年第1期。。

縣政自治一方面是縣級政權相對于上級政權機構的自主性，另一方面也意味著縣級社會的自治。對于上級政權機構來說，自治反映的是縣級政權機構的獨立性和主體性，這就要求優化國家治理體系中的非制度化結構桑玉成、鄢波：《論國家治理體系的層級結構優化》，《山東大學學報》2014年第6期。。一個可行的方向就是以法律來規范縣級政權和上級政權之間的關系，而不是僅僅通過行政命令主導。法律規范政府層級關系會導致縣級政權自主空間的擴大，這就可能產生歷次行政改革中“一放就亂”的現象，這時社會自治就可以發揮作用，監督和規范縣級政權的運行。當然，所謂縣政自治也并不是把縣級政權視為一個整體，而是一個以自治為基礎的多層級結構。對于社會來說，以縣為直接自治的單位并不合適。歷史的經驗已表明，最合適的自治單位還是村。村的轄區范圍適合于村民的直接參與和民主管理。村民自治也同樣需要劃定縣級政權和村委會之間的權力邊界，要防止政權機構對于社會自治的過度干預，充分發揮群眾自治組織對于縣級政權的監督和制約功能。

縣政民主是基層民主進一步深化和擴展的內在要求。中國縣政傳統中有自治的要素，但是缺乏民主的精神。民主嚴格來說是現代民族國家的要素[美] 查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪忠譯，上海人民出版社2009年版?！，F代社會的發展已經證明了民主在國家治理中的作用。民主治理是現代政治中的基本理念，努力建設和發展民主，也是我國社會主義建設的重要內容?；鶎用裰魇俏覀凕h構建社會主義民主政治的一種戰略選擇，經過20多年的發展已經取得一些成效，居民選舉參與也有顯著的提高?；鶎用裰鞯慕涷灪筒糠挚h級民主的試點為縣政民主的發展提供了條件，把基層民主的實踐提升到縣級層面也是深化改革的應有之義。

經營取向是指縣作為一級經濟活動區域所承擔的作用。在一定意義上說，國家之所以要自上而下形成不同的層級關系，其要旨也正是在于：各個層級結構的國家政權，其角色定位和職能定位并不完全是一致的。一般而言，作為國家政權的最高層級，其基本職能在于秩序和穩定，因而，國防和外交成為其最為重要的職能；而越是往下的層級結構，越是需要其應對和處理社會治理的一些基礎性問題。所以從這個意義上說，縣級政權主要的職能正是在于“經營”好縣轄區域的經濟發展和民生大計。改革開放之后，我國經濟發展飛速，縣域經濟功不可沒。隨著經濟發展的放緩，縣級經濟發展的局限和困境逐漸顯現出來。國家和地方進行了一系列的縣政治理改革，例如省直管縣、強縣擴權、復合行政等。這些改革的本意就是擴大縣級政權在經濟發展和社會管理中的自主權。endprint

服務取向是現代縣政治理的基本要求。傳統社會中，縣級政權的職權都有明確的界限。村社自治自成一體，在經濟和社會秩序上都能夠自我管理?，F代社會中，社會分工的專業化和精細化產生了大量的公共事務?？h級政權所承擔的職責也遠非古代縣政所能比擬。其中，為本縣居民提供公共服務是最為基本的要求。在服務型政府的大趨勢之下，社會和國家政權對于縣級政權提供的服務不僅有量上的要求，更有效率上的要求。

2.縣政治理的制度資源

優化縣政治理結構需要處理好社會與國家、社會與政黨之間的關系，因為基層民主是黨和國家構建民主的戰略，任何民主追求的最終達成都離不開國家林尚立：《基層民主：國家建構民主的中國實踐》，《江蘇行政學院學報》2010年第4期。，單純依靠基層民主來推動中國的民主化會遇到體制性障礙，需要上下聯動虞崇勝、吳雨欣：《上下聯動：破解中國基層民主困局的應然路徑》，《學習與實踐》2010年第2期。，共同推動國家的民主化進程。因而，縣政治理改革不可能完全依靠社會自治創設一套全新的制度，而應該充分利用已有的制度資源，發揮已有制度的功效。就目前的制度結構來看，縣級領導干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織是具備發展空間的制度資源。

縣級領導干部選任可以建立起有競爭性的選任制度?？h級干部選任的關鍵問題是如何協調組織意圖和群眾意見。在這方面已經有一些地方做過試點工作。2003年底江蘇省徐州市沛縣、常州金壇市、南京市白下區和雨花臺區進行了縣級領導“公推公選”的試點。這些試點在候選人的產生過程中增加了民主推薦和民意測驗等環節，最后的候選人由黨委會全會進行“票決”，推薦至人大。2004年浙江省衢州市三個縣也進行了“民推競選”副縣長的試點。不同的是，江蘇省在最后人大會議上實行等額選舉，浙江人大會議選舉中依然是差額選舉，也就意味著差額選舉從產生候選人持續到最后的人大代表選舉的整個過程中。

這些試點的經驗雖然最后沒有全面推廣，但是為縣級領導干部選任制度改革指明了可行的方向。具體來說，可以把組織的意圖和民眾的參與整合到干部選任的整個過程中來，先黨內民主選撥候選人，再交由民眾直接選舉鄭永年：《“君”民聯手，縣政突破》，《南風窗》2009年第12期。，建立起“選人不選黨”的競爭性選舉制度王占陽：《縣域治理強化上級集權成趨勢——超大型國家的縣域治理與縣政改革》，《人民論壇》2013年第2期。?；蛘?，先由民眾“公推”候選人，再交由黨內“公選”。這些選任制度改革的關鍵就是要具有競爭性。

縣級人大代表的選舉已經實現直接選舉。但是選舉產生的人大代表如何行使權力才是縣政治理的關鍵，特別是人大代表的監督職能。已經有地方政府在人大制度方面進行了一些創新。2002年廣東深圳南山區設立人大代表工作站，工作站負責人大代表的組織和聯絡工作，并協助人大代表開展調研和接待選民的工作。2010年四川省羅江縣曾經試點人大代表專職化。除了這些改革試點，有條件的人大代表可以成立自己的工作室，甚至聘任專業的助手，人大代表在整合民意和監督政府方面的職能就能夠大大提高。

縣級人大代表專職化的優勢在于縣人大代表數量有限，代表與選民更容易有直接的接觸。就全國人大系統來說，省級和地級人大代表數量多，代表并非由選民直接選舉產生。而縣級人大代表的數量為100多人至400多人不等，人大代表直接選舉產生，每個代表有清晰的來源選區?？h人大代表直接聯系選民也更為便捷。而且專職化操縱的難度相對較小，可以先實現部分代表專職化。

基層群眾自治組織是發展基層社會自治的關鍵要素。只有群眾能夠組織起來，才能保障社會的獨立性?，F有的三種基層群眾自治組織要發揮作用必須要與群眾形成利益共同體?；鶎用裰鞯陌l展要強調個體利益，只有民主社會有足夠的能力來控制各類資源時，基層民主才有可能實現桂勇：《略論城市基層民主發展的可能及其實現途徑》，《華中科技大學學報》2001年第1期。。已有研究表明，農村地方的連帶群體能夠把政府官員納入其中的時候，政府公共物品供給更好Lily L. Tsai， Accountability Without Democracy： Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China， Cambridge University Press， 2007.。這種現象的背后邏輯是地方官員能夠與當地社會形成利益上的關聯。

發揮基層群眾自治組織功能的優勢在于，基層群眾自治組織的作用都有明確的法律保障。經過多年的發展，基層群眾自治也取得了一些成功的經驗，群眾的自治意識和自治水平也有所提高。這為基層群眾自治提供了便利的條件。當然，除了三種主要的群眾自治組織之外，其他的社會組織只要能夠形成利益共同體也能夠推動社會自治，例如城市社區的業委會和各種形式的議事會等。

這些制度效應的發揮將會促進縣政治理不同面向的發展?？h級領導干部選任制度的改革可以改革干部只對上負責的困境，選任過程中增加民意的權重，會增強官員對下負責的意識，促進官員提供公共服務和發展縣級經濟?？h級領導干部選任制度會促進縣政治理的服務取向和經營取向。人大是民主建設的重要場域，縣級人大制度改革會促進民主管理、民主決策和民主監督的效率。人大制度改革對應于縣政治理的民主取向?；鶎尤罕娮灾谓M織的目的在于提高社會自治的水平，因而對應于自治取向。

（責任編輯：瀟湘子）

Abstract： Grassroots democracy has stepped into a stage of rapid development since the reform and opening. Grassroots democracy contains self-governance of villager， urban residents and enterprises staff， which has gained much achievement and experience. To promote the modernization of governance systems and governance capacities， grassroots democracy need search for new developmental space， which can be derived from the current situation and overall property of grassroots democracy. In the large， grassroots democracy should shift from social domain to regime domain， extend to higher bureaucratic level and keep the balance of “four democracies”. These orientations make county governance be a feasible breakthrough. County governance is not only the demand of self-governance tradition to adapt to modern society， but also an efficient governance tool， and can be the pilot for overall political reform. County governance has four orientations： self-governance， democracy， management and service， the advance of these orientations should make use of the extant institutional resources， which include grassroots mass self-governance organizations， National Peoples Congress system in the county and selection and appointment system of county cadre.

Keywords： Grassroots Democracy； Developmental Space； County Governance； Governance Modernizationendprint