中國國家公園的土地權屬與人地關系研究

(清華大學中國農村研究院,北京 100084)

中國國家公園的土地權屬與人地關系研究

方言吳靜

(清華大學中國農村研究院,北京 100084)

建立國家公園體制是推進生態文明建設的重要舉措之一。目前,我國啟動了9個國家公園體制試點區建設工作,表明中國保護地管理體制機制改革已從理論層面進入到實踐階段。土地權屬不明晰是我國保護地建立的歷史遺留問題,引發保護地與周邊社區的矛盾,導致保護地生態破壞和多頭管理等問題。人多地少的國情使我國國家公園在建設過程中面臨的人地矛盾更為突出。國家公園試點區內目前存在著的原住民和集體土地,有著極為復雜的產權問題,需要通過調整土地權屬和明晰土地用途,進一步落實自然資源的歸屬管理和用途管制,最終實現資源的嚴格保護和永續利用。本文介紹了我國國家公園體制試點區的土地權屬和流轉問題的由來,剖析了錢江源國家公園的土地確權流轉案例,并借鑒英美在國家公園的土地權屬與管理方面的國際經驗,提出了解決我國國家公園土地權屬問題的設想,包括:因地制宜、分步開展土地確權和流轉,建立長效生態補償機制,建立試點區與社區共建共享機制等。

國家公園; 土地權屬; 生態補償; 自然保護地

0 引言

從2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出建立國家公園體制,到2016年12月中央全面深化經濟體制改革領導小組通過《大熊貓國家公園體制試點方案》《東北虎豹國家公園體制試點方案》,我國國家公園體制已從理論層面進入實踐層面。目前,我國已確定了三江源、神農架、武夷山、錢江源、南山、長城、普達措、大熊貓和東北虎豹9個國家公園體制試點區,試點時間為3年。國家公園體制試點表明中國開始在代表性區域進行保護地管理體制機制改革,對完善我國生態文明體制建設具有重要意義(鐘林生,肖練練,2017)。其中大熊貓、東北虎豹兩個試點區跨2～3個省區,意味著我國在有效推動生態保護和自然資源資產管理體制創新方面實現了跨省區的統一管理。

我國人多地少的國情決定了協調人地關系是生態文明體制建設面臨的突出問題。無論自然保護區還是國家公園都還存在大量的原住民和集體土地,有著極為復雜的產權問題,涉及村民、村集體和國家等多方利益,處理不好極易引發矛盾和糾紛,不利于建立歸屬明晰、權責明確的資源保護管理體制。各類保護地是國家公園體制試點的載體,明確保護地內各類自然資源權屬和各類資源用途,并進行統一登記,是我國自然資源產權管理的重要內容。在我國自然保護地,特別是自然資源富集的貧困地區,林草地既是生態保護的主要部分,又是當地農民賴以生存的重要條件,如何在保護生態的同時保證農民收入水平有所提高,是生態保護目標能否實現的重要因素。因此,國家公園體制試點需要通過調整土地權屬和明晰土地用途,落實好自然資源的歸屬管理和用途管制,最終實現資源的嚴格保護和永續利用。

現有研究表明,國家公園體制試點不僅為國家公園體制頂層設計提供實踐經驗,而且為一些重大敏感問題的解決提供可能方案,是推動生態文明體制建設落地的重要載體(鐘林生,肖練練,2017)。唐小平(2014)指出,解決土地權屬問題是我國建立國家公園的前提,只能在國有土地或可以全面利用的土地上才能建立國家公園,對于保護價值較高的集體或個人土地,可通過贖買、置換、租賃等方式實現土地資源的全民所有。郭冬艷和王永生(2015)認為,我國國家公園體制試點的建設應在生態保護的前提下,強調農民的公眾參與,充分尊重農民的意愿,并將土地征收限制在國家公園的核心區。保證社區發展與生態保護的協調是實現國家公園可持續發展的重點(虞虎,等,2017)。迄今為止,現有文獻對國外國家公園的管理改革經驗和啟示的研究比較全面(周武忠,等,2014),國家公園體制試點建設路徑選擇和管理問題研究也不斷出現(殷培紅,和夏冰,2015),但很少有對國家公園土地權屬問題的系統研究。因此,本文從土地權屬問題入手,通過實地調研與訪談深入研究我國生態建設中的人地關系矛盾,對于促進人與自然和諧發展具有重要的理論和實踐意義。

1 我國國家公園的土地權屬及分類

1.1 土地權屬類型

我國國家公園試點是在自然保護區、風景名勝區等保護地上進行的功能重組,區域范圍是以上述保護地為基礎的整合。上述保護地存在土地權屬的遺留問題造成國家公園區域內的土地權屬性質復雜,推動區域內土地與自然資源的確權登記,明確各類自然資源資產的產權主體是國家公園體制試點中的重點和難點。按土地權屬性質劃分,國家公園體制試點區所涉及的土地包括全民所有和集體所有。全民所有,即國家所有土地的所有權由國務院代表行使。集體所有的土地包括宅基地、自留地和自留山。按土地類型劃分,國家公園體制試點區涉及國有林、集體林地,以及自留地和宅基地等集體土地。從產權構成及特點上來看,國有林的山權和林權屬于國家所有;村集體林地屬村集體所有;林改后分林到戶,林地所有權歸集體,而林木所有權和林地使用權均落實到戶,農民依法享有承包經營林地的經濟收益,也可以依法進行轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押或將其作為出資、合作條件。國家公園區域內的土地和自然資源確權,需要劃清全民所有和集體所有的邊界。因此,通過建設國家公園,重組自然保護地體系,逐步解決自然保護地的土地和自然資源資產的產權問題,需要探索區域內科學合理的土地確權方式和補償標準。

1.2 試點區的土地權屬分類及對社區的影響

9個國家公園試點方案,按照統籌考慮試點區內生態保護和利用現狀、社區居民生活和當地社會經濟發展原則,將國家公園試點區內分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區4個功能區。由于9個試點所處區域的資源和經濟狀況不同,因此反映出的土地權屬問題也具有差異性。

(1) 按照土地權屬類型劃分,可以將8個試點區分為3類,由于長城國家公園沒有涉及土地權屬糾紛,因此本文沒有詳述(見表1)。

表1 國家公園體制試點區的土地權屬情況

數據來源:作者據上述國家公園試點方案整理。

注:①為國有林地。

第一類是三江源國家公園供體制試點區,以保護區為主,且地廣人稀。三江源國家公園體制試點區有濕地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里,主要包括可可西里國家級自然保護區和三江源國家級自然保護區的5個保護分區,因此,產權歸屬相對明確,土地確權產生的矛盾和糾紛較少。

第二類是神農架、武夷山、錢江源、南山等國家公園體制試點區,主要以集體林地為主,且所屬區域人多地少,土地權屬問題突出,是確權的重點區域。

第三類是黑龍江、吉林兩省的東北虎豹國家公園體制試點區和橫跨四川、陜西和甘肅三省的大熊貓國家公園體制試點區,區域內擁有大量的國有林場,土地確權產生的矛盾和糾紛相對較少。

(2) 按照國家公園試點所在地的經濟、社會發展情況以及對生態資源的依賴程度劃分,可以分為以下3類。

第一類,以集體林地為主,經濟較發達,農民對林業資源的依賴性小。如武夷山國家公園體制試點區和錢江源國家公園體制試點區都屬于我國人口密度大、地少人多且經濟發達的省份,大多數當地居民不以林業為主要收入來源,但是都面臨著試點區內集體土地占比較大、土地權屬糾紛多、土地確權壓力大等問題,而且土地權屬分散造成統籌管制的經濟成本非常高。武夷山試點區內的多數林權為集體林權,周邊社區農民多而分散,當地的茶葉資源創造了較高的經濟價值,成為農民的主要收入來源。武夷山試點區擬采取山上山下土地置換的方式保證試點區的完整性,將山上茶園與山下耕地置換,變茶園為生態公益林。山上茶園地若按照世界自然保護聯盟的保護地分類體系實行嚴格保護,則需種闊葉生態林,但由于山下農地權屬和農林地變性問題,土地無法置換,導致碎片化問題依舊無法解決。錢江源國家公園體制試點區的集體土地約占總面積的84%,周邊社區居民多數外出打工,人均收入較高,農民的生產生活對林業資源的依賴性小。試點區內存在一定數量的原住民,異地搬遷涉及農戶141戶,共計421人。

第二類,經濟欠發達,農民對林業依賴性大。如神農架國家公園體制試點區和南山國家公園體制試點區處于中西部地區,經濟欠發達,農民的生產生活對林業資源依賴性大,協調保護區與周邊社區居民發展的挑戰性較大。神農架國家公園體制試點區主要以國有土地為主,集體土地占土地總面積的14.2%,但是試點區內的人類活動多,移民搬遷的壓力較大,涉及500余戶,共計2100人,移民安置資金需求較多。南山國家公園體制試點區的集體土地占總面積的58.50%,主要為各個村的集體用地,試點區內移民搬遷涉及90余戶,共計280人;試點期內暫不對集體林地的所有權進行調整,通過共管協議,按每畝每年14.50元給予補償,擬開展地役權試點的集體土地的補償標準為30元每畝每年,每年需要投入較多的補償資金。

第三類,國有林為主,當地居民就業渠道有限。如東北虎豹國家公園體制試點區主要以國有林場和國有林區為主,確權所產生的土地權屬糾紛相對較少。但是試點區面積僅占東北虎豹棲息地的40%,且周邊社區常住人口較多,社區居民的生產生活嚴重依賴于自然資源的開發和利用,林業收入是當地居民的重要收入來源。目前,吉林和黑龍江兩省面臨國有林場和林區改革,天然林全面禁伐。吉林省林區面積雖少于黑龍江,但是占東北虎豹國家公園體制試點區總面積的70%,由于禁伐補貼按原有木材采伐量計,未考慮到木材材質價差,導致禁伐后林業工人收入水平下降較多。試點區涉及生態移民9000余戶,其中非林業人員占3/4。改革開放以來,林區外來人員增多,居民的生產生活不僅擠壓了虎、豹的生存空間,而且影響了棲息地野生動物的繁衍,導致近年東北虎、豹因野生獵物不足轉而捕食家畜的現象時有發生?？梢哉f,東北虎、豹保護中的核心問題是人與虎、豹爭奪生存空間和資源的問題。大熊貓國家公園體制試點區主要以集體土地為主,區域內屬于自然保護區的土地以國有為主。

2 錢江源國家公園體制試點區土地確權流轉案例

2.1 案例概況

浙江開化錢江源國家公園體制試點區(以下簡稱錢江源試點區)位于浙西地區的浙、皖、贛三省交界處,包括古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區以及連接以上自然保護地之間的生態區域(大部分為生態公益林)。目前,錢江源試點區需要確權的土地類型主要包括集體林地、集體和居民的宅基地,以及少部分的耕地。錢江源試點區面積252.16平方公里(37.824萬畝),其中集體土地占總面積的79.6%,約30.108萬畝,共涉及4個鄉鎮19個行政村72個自然村的9744人。錢江源試點區的集體林地占比較大,增加了國家公園管理機構統一保護的難度,為園區內的林地確權、流轉和集體林權改革帶來了較大的壓力。

2.2 以租代征的土地流轉方式

2.2.1 實施背景

國家公園體制試點需明確國家公園區域內自然資源資產的所有權人,鑒于國家公園公共產品的屬性,其土地及自然資源應當歸國家所有、全民所有?！秶野l改委關于錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》規定,在試點建設過程中需對區內集體所有土地及其附屬資源采取分區、分類補償標準,通過協議、股份等方式實現使用權流轉,完成集體林地流轉。流轉并不改變國家公園內土地(林地)的所有權關系,而是通過征用、租賃和抵押等方式來實現國家與農民之間的集體土地(林地)使用權的轉變。如果采取征收方式使集體林地轉為國有,僅錢江源試點區的核心區林地就要征收4.5萬畝,實際操作難度較大,不僅給地方政府帶來了巨大的財政壓力,而且在征收過程中也極易產生林權糾紛,不利于園區及周邊社區的和諧穩定。

錢江源試點區周邊農民的資源保護意識較強,一方面,出于對大自然的敬畏和傳統鄉規民約的約束,許多林地被當地村民作為風水林,農民保護森林和環境的愿望非常強烈;另一方面,近年采伐指標申請困難,林木的市場價格不理想,農民對林木收入的依賴性減弱。針對上述情況,開化縣探索新的林權改革模式——以租代征,通過租賃集體林權方式,對林地進行流轉、整合,加強了對集體山林的統一管理,減少了碎片化。

2.2.2 征收和租賃的成本測算與比較

(1) 征收的成本測算

根據國家發改委《關于錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》中的標準對集體林地流轉征收費用和生態補償經費進行測算,總費用約為15.33億元/年。錢江源試點區集體林地流轉征收費用和生態補償資金主要包括:核心保護區、生態保育區林地征收費用;核心保護區內其他的集體林地補償金;生態保育區生態公益林補償金;試點區內其他生態公益林的補償金?？鄢斦殉袚纳鷳B補償金866.45萬元,錢江源試點區當年需支付15.25億元的征收費用和生態補償款(見表2),給縣級財政帶來了較大的壓力。

(2) 租賃的成本測算

開化縣古田山自然保護區自2007年開展核心區集體林權租賃試點,探索出了“保護區租賃經營集體林,自留山全額補償到戶,統管山分利不分林”的自然保護區集體林權改革模式,到2013年實現“三區”(自然保護區的核心區、緩沖區、實驗區)同步租賃,試點經驗已經推廣至浙江全省省級以上的保護區。因此,開化縣政府和錢江源試點區的管理者認為,部分征收與生態補償結合模式所花費的代價太大,若在錢江源試點區全域采用古田山集體林租賃補償機制,按照2017年集體林租賃的每年48.20元/畝的補償標準,則試點區當年集體林的租賃總費用為1451.21萬元。同樣扣除已享受租賃及生態公益林補償部分的866.45萬元資金,則試點區全域租賃模式的財政支出約增加584.76萬元(見表3)。從政府的年度財政壓力和實施難度上來說,全域租賃模式具有更大的可行性。

表2 錢江源國家公園體制試點區集體林部分征收的當年(2017年)成本測算

數據來源:錢江源國家公園試點區實地調研數據。

表3 錢江源國家公園體制試點區全域租賃的當年(2017年)成本測算

數據來源:錢江源國家公園試點區實地調研數據。

3 我國國家公園土地確權、流轉中的人地矛盾

3.1 確權導致林地糾紛增多

林地糾紛是國家公園進行集體林地流轉時的主要障礙。目前,國家公園內出現的林地糾紛可以分為以下3種情況。第一,由于林權基礎資料不完善而出現的山林產權糾紛問題。集體林權分林到戶比較粗放且界至不清,主要是按林木蓄積、距離遠近等標準分配,導致農戶之間山林界限不明、產權不明晰,農戶間所承包的山林面積誤差較大。第二,集體林分林到戶后,有部分農戶通過簽訂流轉合同,將分林到戶的集體林地通過租賃或承包的方式流轉給林業大戶或當地的林業經濟合作組織進行集約化、規?；洜I,從而獲取一定的地租或分紅收入。對于這部分租賃未到期的林地,如果強行流轉,極易引發各種糾紛和矛盾。第三,國家公園的保護區內還存在一定面積的人工林,這些人工林原來通過承包的方式由承包戶經營,過了承包期的人工林會被所在村收回。建立國家公園試點后,保護區內禁止采伐,對這些人工林沒有相應的補償政策,承包戶的利益受到損害,由此產生了一系列的糾紛。

目前,針對有林權糾紛的土地,如果僅采取林業局管理者、保護區管理者、村干部以及村民進行面對面的調解和協調,具有較高的行政成本。同時,僅僅通過政府和農戶間的協調,而沒有相關的政策優惠和補償配套,也不利矛盾和糾紛的有效解決。

3.2 補償標準低影響土地整合進度

建立補償長效機制是國家公園體制改革的重點之一,國家公園試點對區內不同的林地類型,采用了不同的補償標準。各地在國家公益林補償統一標準的基礎上,根據森林質量和經濟條件制定了相應的標準,使各地的公益林補償標準具有較大差異性。如錢江源國家公園體制試點區區內的自然保護區實行集體林租賃補貼,補償標準為48.20元/畝·年;其他區域實行的是生態公益林補償,補償標準也在33.00元/畝·年至40.00元/畝·年不等;5A級景區還有一部分由旅游集團提供15.00元/畝·年的效益補償,這種高標準在全國較為少見。武夷山國家公園體制試點區內原自然保護區的生態公益林補償標準為21.75元/畝·年,原風景名勝區內集體生態公益林和上游保護地帶集體公益林的補償標準為18.75元/畝·年。補償標準的高低主要取決于所在省的經濟發展水平,相鄰省區易產生攀比。此外,國家公園區域內還有很大部分的山林因不在現有補償政策范圍內,產生了諸多的矛盾和糾紛,其中既包含國家公園范圍內居民受損害的農作物補償問題,也包含劃入保護區內已過承包期的人工林的補償問題。上述種種因素都影響了國家公園的土地整合。

3.3 部分生態移民缺乏后續收入保障

生態移民是國家公園體制建設的重要內容,是保護區周邊社區居民改變生產方式和生活方式的過程,也是整合并連通各類保護地、形成大規模的生態系統完整性保護的過程。目前,各國家公園試點生態移民數量由60人～9000人不等,且移民情況較為復雜,既有國有林區職工,也有社區農民。生態移民雖然有各種移民優惠政策的支持,但多為一次性搬遷安置費用,是農戶短期利益的實現,而無法實現農戶家庭的長期可持續發展。從搬遷的實際情況中也可以看出,各試點區差異很大。目前已經搬遷的多為年輕且有就業能力的農戶,如錢江源試點區,已經搬遷的70人基本已經不從事農業生產,而剩余的未搬遷戶中存在因病致貧的貧困戶,若這部分農戶脫離傳統的生產經營方式,極易造成進一步的家庭貧困。對于搬遷后喪失生產能力的農戶,應適當調整移民搬遷相關補償和政策幫扶。經濟相對發達地區,對這部分生態移民有托底政策,但是中西部地區的生態移民工作壓力較大。

另外,生態移民也不僅是物理空間的變化,還涉及搬遷戶與移民地的社會互動和文化融合,因此,如何合理地選擇搬遷地點,如何最大限度地保存農民的傳統森林文化,使搬遷戶獲得更多樣性的生計結果,是試點區域的移民搬遷需要兼顧的重要問題。

4 英美國家公園土地權屬與管理的經驗

4.1 美國

美國國家公園致力于保護生態系統的完整性和自然文化資源價值的內在統一性,當生態保護和資源利用發生沖突時,始終將保護放在第一位,有著明顯的公益性特征。美國已形成了聯邦、州郡和非政府組織3個層面共20個類型的保護地體系(李曉莉,2010)。美國國家公園體系屬于聯邦層面的保護地體系,明確由國家公園管理局管理,國家公園內的土地、自然資源及文化遺產的產權均歸聯邦所有,歸屬于國土部。

美國不同保護地產權清晰、職責法定且定位明確。美國各類遺產資源基本上都是政府擁有主要的土地權和產權,因此享有對遺產資源的絕對支配權,能夠有效杜絕外來干擾(蘇楊,2005)。而美國國家公園內的私人土地產生于國家公園形成以前,屬于歷史遺留問題。對于國家公園內的非聯邦所有土地,為了防止土地碎片化,通過制定嚴格的保護計劃,明確需要納入公共土地的范圍和保護措施,通過與業主協商對土地進行收購,無法協商解決則采取征收措施。土地收購資金主要來源于土地和水保護基金,收購方式包括以預算或捐贈資金購買、互換、捐贈、廉價出售、從公共領域轉移或退出等多種方式。當收購不可行時,可與所屬州協商進行合作管理*國家發展改革委“2016年國家公園體制建設公共決策能力培訓報告”。。因此,通過采取這些措施,國家公園內私人土地的面積也越來越小。

4.2 英國

目前,英國共有15 個國家公園,國家公園總面積占國土面積的12.7%*Department for Environment,Food and Rural Affairs.English national parks and the broads [EB/OL].London:UK Government Vision and Circular,http://archive.defra.gov.uk/rural/documents/national-parks/vision-circular 2010.pdf.。如何處理國家公園的自然生態性與居民生產性的沖突,以及資源的私有性和公共性的矛盾,英國國家公園的經驗值得我們學習和借鑒。英國的國家公園是開放式的共管景觀,國家公園內的多數土地屬于私人或者慈善機構所有,是土地私有制國家(程紹文,等,2013)。英國采取靈活而復雜的“分權制”管理模式代替沒收土地變為國有的形式,并通過鼓勵各利益相關方共同參與國家公園的管理,形成了獨特的土地私有的國家公園管理方式。土地私有的權屬關系要求國家公園的建立必須通過公眾聽證,從而促進了社區參與國家公園管理(徐菲菲,2015)。英國的國家公園大多具有半鄉村性,如今國家公園內仍有大量的原住民,他們的生產和生活都依靠于國家公園,使得國家公園具有一定的生產性。

但是,英國國家公園的土地權屬的私有屬性和國家公園維護公共利益的公有性特征也形成了沖突和矛盾,給國家公園的管理帶來了不便。沒有土地所有權不僅阻礙了國家公園的統一管理,也極大地限制了國家公園管理局的權力。英國新森林國家公園是英國人口密度最大的國家公園,涉及周邊社區居民約1萬多戶,其區域內的土地權屬涉及林業委員會、國家信托、私人業主和地方議會等眾多部門(Xu,et al.,2014)。土地的私有屬性導致國家公園內核心區的增減和管理方式的變更很難通過公眾聽證。

5 對策建議

5.1 因地制宜、分步開展土地確權和流轉

中國人多地少,資源相對集中,人地矛盾突出。我國特有的國情使我們在解決人地矛盾方面可借鑒的國際經驗有限,英國的土地私有制不適用于中國,而采取美國經驗將集體土地完全收歸國有也不具備可行性。因此,我國在推進國家公園體制建設中,應根據各地的實際情況來開展土地確權及流轉工作,逐步解決土地破碎化問題。首先,最大程度對國家公園內嚴格保護區實施整體保護,加快對核心保護區的集體土地確權,有條件的試點區將其所有權和使用權收歸國家所有,由國家公園管理機構統一管理。對于居住在核心保護區內的原住民,進行生態移民搬遷。其次,對于國家公園生態保育區、游憩展示區和傳統利用區的集體和個人的土地確權,因地制宜、分步制定工作方案,為下一步土地流轉打下基礎。我國國家公園體系建設尚處于探索階段,可選擇經濟條件好、農民對林業資源依賴性小的地區先行開展集體土地確權,取得試點經驗后逐步推廣。

5.2 建立長效生態補償機制

對于農民來說,土地不僅僅是一種基本的生活保障,更是他們的生活來源。生態補償是解決國家公園土地權屬問題的關鍵。建立生態補償機制,不僅能有效緩解土地糾紛以及土地使用權限變化造成的負面影響,也能促進民眾參與國家公園的生態環境保護。國家公園體系建立中,要針對擁有不同稟賦特征的資源的原住民,實行多渠道、多形式安置補償,補償的方式也不應限于資金補償,還可包括就業、培訓、教育等政策補償,變“輸血式”安置補償為“造血式”安置幫扶。通過提高試點區內流轉以及限制用途的土地、資源的補償標準、優先安排當地居民就業等來解決社區居民的后顧之憂。對于國有林區轉出的林業職工,當地政府可增加天然林管護、森林培育、生態公共服務等公益崗位,同時有針對性地對職工進行職業教育和技能培訓,拓寬就業渠道,促進轉產就業。

5.3 建立試點區與社區共建共享機制

人類生產活動與自然生態系統演替相互影響、相互作用。居住在保護地周邊的居民對土地和當地特有的生態系統有天然的情感,適當引導當地居民參與國家公園的建設和管理,能使自然資源得到有效保護和合理利用。同時,建立自然生態完整保護和文化資源合理利用的國家公園體制,可以對地方經濟發展起到直接的促進作用。因此,國家公園土地權屬問題的解決可以通過協調公園與周邊社區居民的關系,建立試點區與社區共建共享機制。一方面,國家公園建設可以將傳統文化習俗、生態保護與農民意愿三者有機結合。根據農民意愿適當保留試點區的原住民,但需嚴格規定居民的生活范圍,控制生產活動類型,通過開展旅游類經營活動或相關政策補貼提高家庭收入。另一方面,通過發展綠色經濟減少農民對土地的依賴性,減少國家公園的設立對社區民眾造成的經濟影響。相關部門協助社區發展綠色生態產業,引導和幫助農民從事農家樂、手工制品加工等旅游經營活動。

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AResearchontheLandOwnershipofNationalParksandMan-LandRelationshipinChina

FANGYan,WUJing

(ChinaInstituteforRuralStudies,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

One of the most crucial initiatives for promoting ecological civilization construction is the establishment of a national park system. Up till today, China has initiated9pilot programs suggesting mechanism upgrade reform of protected areas management from theory to practice. The un-clarified land property subject to historical problems during the establishing of protected areas in China leads to the conflicts between protected areas and peripheral communities, the ecological destruction in protected areas, and the risk of multi-channel management. Land dispute is the primary conflict during the establishing of national parks in China. Due to the large quantities of aborigines, collective land and the complicated property rights in the pilot areas of the national parks, initiatives including the readjustments of land property rights, the clarifications of land use, and the implementation of the management of ownership and use of natural resources are necessary for the strict protection and sustainable use of natural resources. This study did a detailed description of the land ownership and circulation problems in the pilot areas of Chinese national parks, as well as the international experiences of land ownership and management in Europe and North America. According to the analysis of Qianjiangyuan National Park based on the land dispute during the land approval and circulation, several suggestions are raised for solving the problems of land ownership in national parks in China, including accelerating the promotion of land approval, differentiating the land circulation, establishing a long-term compensation mechanism, and establishing sharing mechanism between pilot areas and communities.

national park; land ownership; ecological compensation; protected area

鄧 屏)

F 301.2

A

1006-575(2017)-03-0014-10

2017-05-30;

2017-06-03

方言(1956-),女,清華大學中國農村研究院特約研究員、首席專家,國家發改委農經司原副司長,研究方向為農業經濟、生態經濟,E-mail:fangy@mx.cei.gov.cn。吳靜(1986-),女,清華大學中國農村研究院博士后,研究方向為資源與環境經濟。