現代化建設必須加快生態文明體制改革

[摘要] 貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的新發展理念，加快現代化建設必須圍繞人與自然的生命共同體發展，構建符合人與自然和諧共生的經濟、社會、生態發展系統，以加快生態文明體制改革為突破口，形成能全面推動綠色發展、有效解決突出環境問題、提升環境保護力度和強化生態環境監管體制的全方位生態文明建設具體措施和保障機制。本文從生態文明建設的重要性、生態文明體制改革的頂層設計以及當前的著力點三個方面，闡釋以生態文明體制改革促進新時代中國特色社會主義現代化建設的現實意義和實施路徑。

[關鍵詞] 生態文明體制； 改革； 著力點

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1000-5919（2017）12-0035-05

中國特色社會主義現代化建設所要達成的發展目標是人與自然和諧共生、生產發展、生活富裕、生態良好并能促進中華民族永續發展的現代化。生態文明建設既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是中國經濟發展和社會建設長期堅持的努力方向。

2005年，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次在國家層面倡導生態文明建設。2007年，黨的十七大報告把生態文明建設納入到全面建設小康社會的奮斗目標體系中。2012年，黨的十八大報告把生態文明建設納入全面建成小康社會的奮斗目標體系，并納入“五位一體”的總體布局。2017年，黨的十九大報告進一步提出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要?！边@是習近平新時代中國特色社會主義思想在推進生態文明建設、形成生態文明制度體系和推動新時代現代化建設中的新發展、新詮釋和新突破。

現代化建設中加快生態文明體制改革的重要性

現代化建設中加快生態文明體制改革，有著諸多的重要性。

加快生態文明體制改革是提高國家治理體系和治理能力建設現代化水平的重要內容。完善生態文明建設體制是提高生態文明的“軟實力”，是加速形成生態文明治理結構的有效保障。改革與生態文明建設不協調的組織制度、工作制度和管理制度，建立高效的、靈活的運行管理機制，是穩步推進生態文明建設的重要基礎。從改善生態環境到建設生態文明是一個由淺層次到深層次的過程，由少數人的參與到全社會共同參與的過程。由于生態文明建設具有外部性和公共產品的特征，要實現這個過程的轉變，必須制定配套的體制和機制，發揮政策的驅動力、引導力與規制力，以避免生態文明的建設出現認識或者行動上的失誤。因此，生態文明體制改革是生態文明建設能夠取得成功的重要保障，也是關乎生態文明建設成果的、根本性的核心要素。落實“五位一體”和美麗中國建設，必須從制度層面進行有效改革，把生態文明的建設融合到文化、社會、經濟和政治建設之中。生態文明是“五位一體”的總布局不可缺少的一個環節，既有相對的獨立性，也有相互的依存性。要實現現代化、提高國家治理水平，必須在總布局下不斷摸索促進生態文明的制度路徑和治理機制。

加快生態文明體制改革是應對環境惡化挑戰、破解資源環境瓶頸制約的必要手段。當前中國經濟正在從高速增長階段向高質量發展階段轉變，產業升級、技術進步、創新增長成為經濟長期發展的內生需求，但資源環境和經濟發展之間的矛盾越來越凸顯，已經成為我國發展的重大瓶頸。近年來，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等方面形勢日益嚴峻。從支撐我國經濟發展的內在需求來看，我國自然資源的稟賦相對較差，包括石油、天然氣、鐵礦石在內的戰略性資源，人均占有量和世界平均水平相比非常低。同時，經濟發展粗放式增長模式下，能源資源利用效率低下，環境生態損害明顯，能源資源的負外部性沒有得到有效控制，使得我國的人居環境、生態要素資源面臨巨大的生態壓力。要改變這種逆生態的經濟增長模式，需要從體制機制高度，改變經濟發展與資源環境之間的微觀激勵、政府監管和外部監督機制，大力推進生態文明體制改革，形成多方主體參與、多維系統協調的現代生態文明體制。

加快生態文明體制改革是滿足人民群眾過上美好生活的新期待。隨著人民對生活品質的要求不斷提高，對美好生活的理解也不斷被賦予新內涵，人民更加注重健康生活和生活質量。人民不僅希望安居樂業，更希望呼吸新鮮干凈的空氣、吃上綠色健康的食品，并擁有藍天白云、青山綠水。要滿足人民過上更好生活的新期待，必須加快生態文明體制的改革，建立起與人民群眾美好生活意愿目標一致的生態文明長效機制。

加快生態文明體制改革是承擔發展中大國義務、順應國際綠色低碳發展潮流的現實要求。圍繞著氣候變化、能源資源的減少等全球問題，國際博弈更加激烈；而國內溫室氣體的排放總量大，高居世界第一位，人均排放量也超過了世界平均水平，在各種有關全球氣候變化和多邊環境協議的談判中日益成為關注的焦點。這也使得我國所要承擔的節能減排義務的壓力逐漸增大。此外，進入21世紀以來，發達國家和發展中國家都在積極地投身于以綠色低碳為突出特點的新一輪技術革命之中，發展綠色經濟，開發新能源、新材料。盡管經過幾十年的發展，我國經濟發展質量有了顯著提升，但整體上我國的經濟結構和全球產業分工尚處于中后端，經濟增長尚未完成資源集約型、環境友好型的模式轉變。另一方面，隨著中國經濟總量不斷增長、綜合國力的不斷提升，中國也有義務承擔更大的國際責任，繼續充當全球發展的貢獻者、生態秩序的維護者?？梢?，無論從國內現實情況，還是從國際潮流來看，必須加快生態文明體制的改革，通過推動供給側結構性改革，推進綠色產業、綠色經濟的發展，推進節能減排的各項任務的完成，從而使得中國在新的國際競爭中提升高端產業、綠色產業的競爭力，為全球氣候變化和全球生態文明建設作出積極貢獻。

生態文明體制改革的制度安排與頂層設計

生態文明體制是否系統完整、是否先進，決定了生態文明程度的高低。生態文明的建設是一項系統而又宏大的工程，要實現社會主義現代化建設、中國夢的宏偉目標，就必須構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。生態文明體制改革應聚焦于制度、機制的完善，使制度在更高層面的系統形成為一個整體，形成不同的制度之間相互關聯、相互銜接、相互支持的有機系統。而要構建這樣的制度系統來促進生態文明持續健康的發展，就必須加強生態文明制度層面的頂層設計，通過不斷革除體制機制弊端，使得生態文明體制更趨于成熟進而持久。1

建立統一的空間規劃體系，完善國土空間開發保護制度。長期以來，在國土空間管理上一直是由規劃來指導進行，這使得我國大大小小的規劃非常多，有城鄉規劃、生態環境規劃、國土規劃等等。這些規劃之間相互交叉、相互矛盾，由此導致規劃的執行缺乏統一性。我們要通過建立統一的空間規劃體系來避免部門之間的權責沖突，從而建成規范化的空間規范體系，提高規劃的科學性和透明度，最終建成“多規合一”，即一個地區一個規劃、一張藍圖，由此提高規劃的協調性、科學性和有效性。國土是當代社會建設的空間載體，也是生態文明建設的重要內容。國土空間開發保護制度，是一種確立不同區域的主體功能定位的制度政策，是土地開發利用的制度安排。通過這樣的一種制度安排，來明確土地開發、利用和保護的邊界，實現對用途的管制，避免國土因空間開發保護制度不健全而被無序開發、過度開發，破壞生態紅線，破壞、污染優質耕地。我們要進一步完善以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，強化對耕地保有量、用水總量、國土開發強度、重點流域水質優良比例等約束性指標的監管力度，并不斷完善相關配套政策的改革

健全自然資源資產產權制度，推進資源有償使用和生態補償。自然資源資產產權是自然資源資產所有制的核心和主要內容，產權界定越清晰，自然資源被無償占有的可能性就越小，建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，能夠防止生態環境受損，提高資源配置效率。2首先，應該加快對各種自然資源資產進行確權登記。目前我國的自然資源產權歸屬尚不夠清晰導致所有人的權益難以落實，造成了對各種自然資源的廉價或者免費獲取，進而引發了許多的“公地悲劇”。因此，需要對水流、荒地、森林、山嶺、草原、土地、灘涂等自然資源資產進行統一的確權登記。其次，要確定產權關系，明確自然資產的使用者、所有者、監管者及其權力責任關系，避免所有權邊界模糊。對于自然資源的公共產權部分，應該建立起對產權責任主體的最終責任機制，并協調好微觀激勵和責任主體利益之間的相互關系。同時，具有稀缺性特征的自然資源的另外一個特征是破壞成本很小但是修補成本極其巨大。自然資源的使用不應該是無償的、更不應該是無節制的。但是總體上來看，我國自然資源的使用價格仍然偏低，支付的費用較少，沒能夠體現出資源稀缺程度和對生態環境的破壞狀況。因此，必須健全資源有償使用和生態補償制度。對于那些生態環境損害嚴重的區域，通過國家轉移支付的方式來修補和保護該區域。對于那些生態環境正在遭受破壞的區域，應出臺根據生態文明建設實際情況進行補償的政策措施，形成損害者受到補償、受益者支出費用、保護者得到合理獎勵的運行機制。同時還應設立可持續發展準備金制度，預防生態環境受到損害。

建立健全環境治理體系，完善生態保護市場體系。當前，我國生態環境保護部門之間存在著權責交叉重疊的問題，具體表現為環保、林業、發展改革、水利等部門之間多頭執法，缺乏配合，部門之間的監管難以實現，生態環境保護職責分散等等。這些問題導致一些破壞環境的個人或企業，能夠躲避監管而免于受到法律懲罰、或者罪罰不等。治理污染防治能力低、監管職能交叉、權責不一致、違法成本低等問題，要求建立起健全的環境治理體系。首先，要加強對資源環境的監管，明確各部門的監管職責及其直轄范圍，加強社會公眾監督、行政監督，同時也要加大監察執行力度，加強對破壞環境行為的執法檢查。其次，要制定嚴格的生態環境損害賠償制度，提高破壞環境的違法成本，依法懲處污染破壞環境的企業或個人。這就要求政府、行業、企業、公眾，以及中央和地方之間處理好當前和長遠的關系，促進各個部門之間的聯動，各方配合以形成合力，切實為改善生態環境作出貢獻。另一方面，加快生態文明建設必須把市場機制納入到生態文明體制的改革進程中，發揮市場這只看不見的手的功能，促進資源的有效配置，并且實現自然資源利用效益最大化。通過市場機制來分配資源，按照不同資源的稀缺程度，如電能、天然氣、成品油、水等的供求關系原則進行定價和交易，激勵市場參與主體之間進行交易。

完善資源總量管理和全面節約制度，加速生態文明績效考評和責任追究制度。對我國經濟發展具有戰略意義的基礎性資源應該建立起一套具有強約束力、強可操作性和強監管的政府管制系統，并促進資源節約高效利用。具體包括：合理設定消耗各類資源的上限；落實農田保護制度，嚴守面積不減少、質量不下降、用途不改變的紅線；確定水資源、礦產資源等最高消耗額度，控制總量，實現全面節約；嚴守生態紅線。劃定綠色生態空間紅線，嚴格自然空間征用管理，設定森林、草原、天然林、濕地、海洋等生態保護紅線，避免透支資源環境，為子孫后代留住綠水青山。進一步強化生態文明建設的微觀激勵機制，改革和完善生態文明績效考評指標，把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置，促使各級領導干部把生態文明建設和經濟發展的協調發展形成自覺行為。當前雖然也開始把生態文明納入干部考核評價制度，但是仍然存在著資源消耗、生態效益、環境損害等方面的因素沒有能夠納入評價體系中去。因而，必須建立一套生態文明考核指標體系，根據不同區域的環境特點，制定科學合理的、差別對待的考核辦法，從而推動生態文明建設。

生態文明體制改革的著力點

我國當前的發展階段和生態文明建設面臨的突出問題，需要從轉變政府職能、完善法律政策體系、新型公民等方面發力，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構。健全國家自然資源資產管理體制是我國自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求，有利于促進人與自然和諧共生的現代化建設。2015年國務院出臺的《生態文明體制改革總體方案》中提出，在健全國家自然資源資產管理體制方面，要區別所有者和監管者，明確監管者責任，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構，形成統一有效的自然資源出讓和管理機構。黨的十九大報告進一步指出：“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責?！边@樣的改革部署契合了山水林田湖草是一個“生命共同體”，體現了生態系統的綜合性和監管的綜合性，可以克服以往多頭監管和“碎片化”監管問題。這種體制改革為探索形成國土空間有序管控、自然資源產權統一管理、生態環境有效監管的治理大格局，提供了重要的著力點和進一步完善的基礎。

建立完善的法律政策體系，以制度和法律確保生態文明建設的長效執行?，F行法律法規、體制機制還不能完全適應生態文明建設的需要，比如缺乏生態安全保障的統領性法規，不同法律之間存在著相互抵消的情況、相關法規修訂滯后、部分法律條文原則性較強操作性較弱等。這些問題都在迫切要求建立一部統領性的法規來落實保護環境、節約資源的要求，同時在產業政策、人口政策、財政金融政策等方面進一步增添有關生態文明建設的內容。此外，要加大執法力度，堅決打擊那些破壞生態環境的行為，同時也要努力營造守法光榮、違法可恥的輿論氛圍。通過完善的法律政策體系來貫徹節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，確保綠色低碳發展，將生態文明建設的長效機制通過制度與法律的形式確認下來，并長期堅持。

協調政府與市場的功能，以轉變政府職能和發揮市場功能加速生態文明建設。生態文明建設中政府職能的轉變是生態文明體制改革的核心，這種轉變主要是由全能型、控制型政府轉變成為非全能型政府、服務型政府。要正確處理好政府和市場之間的關系，要簡政放權，該由市場來做的由市場來做，該由政府來管治的事情要由政府來管治，二者是辯證統一的。該放的不放、該管的不管，政府包攬一切，必然導致該管的沒有管好、該做的事情沒有做好。在生態文明體制改革中，政府首先應營造良好的法律和輿論氛圍，解決好環境立法存在的問題和缺陷，宣傳和教育生態文明方面的知識；其次，要提供良好的生態環境，即治理污染、檢測環境信息、健全處理環境突發事件的應急機制等等；其三，要維護公平正義，讓保護生態環境的個人或者企業受益，讓破壞生態環境的企業受到應有的懲罰。只有這樣，生態文明建設才能夠實現，美麗中國才能夠實現。

推進全民參與，培育良好的生態文明價值、行為和意識。生態文明的建設不是單純地改善環境、修復生態，也不是僅僅改善空氣質量、減少能源消耗，它是一個完整的體系，物質層面的建設只是表面層次，重心是放在建設一種文明良好的行為和意識，包括良好的生態文明意識、價值觀念、行為規范等等。生態文明的建設需要新型公民，也就是“生態新人”，能夠積極主動的配合和參與生態文明建設的進程，監督各種破壞生態環境的行為。新型公民更重要的是從自身做起，愛護環境、保護環境，促進生態文明的建設。

綜合來說，只有加快生態文明體制的改革，才能應對不斷惡化的環境所帶來的挑戰，才能提高國家治理水平，順應國際發展潮流，從而滿足人民群眾對更美好生活的追求以及美麗中國的建設。推進生態文明體制改革，需要先從頂層設計上進行規劃，我們要通過設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構、建立完善的法律政策體系、轉變政府職能、培養新型公民等四個方面著力，以加快生態文明的建設來促進美麗中國的實現。

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（作者簡介：夏曉華，中國人民大學經濟學院副教授）

責任編輯 / 杜梅萍