突出空間治理的社會主義大國首都城市總體規劃

2017年9月，中共中央、國務院批復了北京城市總體規劃（2016年—2035年）。這一版的北京城市總體規劃是新的時代背景下指導北京城市發展的藍圖，反映了新的時代要求，體現了新的發展理念，順應了新的技術潮流，加深對其內容的理解，將有助于規劃的實施，有助于北京城市的健康發展。

北京的城市戰略定位反映了建設社會主義大國首都的客觀要求

一個國家的發展既體現在可以觸摸的實體和可以量化的指標上，例如反映經濟增長速度的指標，也體現在基礎性制度的建設上，例如文化價值體系、行政司法體系，也就是保障一個國家運行的制度基礎。從制度演進角度看，這兩者之間通常是制度基礎決定了可以觸摸的實體和可以量化的指標，但也存在著經濟增長引致制度和體系變化的路徑。從城市規劃角度看，是這兩者在空間上的能否分離以及多大程度的分離。中國是一個社會主義大國，歷史悠久。首都所在地歷史上就是政治、文化中心，也曾是國際交往的中心，在空間上承擔著決定國家基礎性制度安排的責任。因此，北京作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的戰略定位是建設社會主義大國首都的客觀要求。

有關北京的城市戰略定位有兩個方面需要特別闡明。第一個方面是北京作為科技創新中心具有非常重要的意義。首先，北京集聚了全國有優勢的科技教育資源。這些科技資源緊密聯系，相互協作，形成了非常雄厚的基礎研究力量，同時和北京城市所集聚的人文、法律等社會科學形成了創新資源間的極佳組合。其次，在國家推行創新發展戰略、創建創新型國家的背景下，將北京定位為國家科技創新中心有著極強的示范作用，是國家占領世界科技創新高地的重要舉措。第三，北京建設科技創新中心是北京轉型創新發展的必由之路，是持久保持北京的活力、部分解決北京所面臨的“大城市病”的辦法。

第二個方面是如何界定北京市所承擔的經濟功能。北京作為首都，不再承擔國家經濟中心的職能。首先是順應現代市場經濟發展的趨勢?，F代市場經濟活動日趨復雜，變化速度快，市場信息分散程度提高，對于經濟活動的決策趨于多主體和分散化，在現代市場經濟環境下，沒有必要強調經濟中心的功能。在中國這樣的社會主義大國，空間上相對均衡的發展是縮小區域差距、增強社會公平的應有之義。北京在已經承擔起基礎性制度安排職能的前提下，應該促進政治和經濟活動的適當分離，促進經濟活動的空間均衡發展。而且，一個城市不承擔經濟中心的職能并不意味其沒有經濟功能。對北京而言，為城市正常運行的重要服務業、與科技創新緊密結合的高科技產業仍然會是北京經濟活動的重要組成部分，但是與北京的戰略定位不符合、沒有直接聯系的產業和經濟活動需要從北京疏解出去的大方向則是必須堅持的。

以戰略定位統籌安排北京城市的空間治理

圍繞實現北京的城市戰略定位來完善城市治理體系，增強城市治理能力。完善的治理體系意味著沒有缺項，包括了對全域空間和全部要素的覆蓋以及多主體的廣泛參與。城市治理能力的提高則指影響城市規劃編制和實施的各項能力沒有短板，包括城市規劃地位的確立、相關機構和人力資源的配置、現代技術的應用等，尤其是現代信息技術的發展對城市空間結構、城市間的關系、規劃的編制和實施產生了深刻的影響。迫切需要結合現代城市治理中的政治智慧與現代技術提升城市治理能力。

北京的城市總體規劃明確提出，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。北京城市總體規劃為此編制了非常豐富的內容，其中最為重要的一個特征就是北京的不同類型空間和不同要素間的聯動發展，對空間的聯合管控提出了高要求。首先是與人口和資源環境承載力尤其是水資源的承載力相聯系，按照以水定人的要求，根據可供水資源量和人均水資源量，確定北京市的常住人口規模。其次，按照城市空間結構的不同組成部分之間的聯動發展，即規劃確定的“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間結構，針對人口、用地、產業等不同要素，在市域范圍內實現主副結合發展、內外聯動發展、南北均衡發展、山區和平原地區互補發展。第三，不同功能區之間聯動發展，根據北京城市的生產、生活、生態空間的內在聯系，增加生態、居住、生活服務用地，減少種植業、工業、辦公用地，形成生活用地和辦公用地的合理比例。第四，城鄉之間的統籌聯動，完善中心城區—北京城市副中心—新城—鎮—新型農村社區的現代城鄉體系，全面實現城鄉規劃、資源配置、基礎設施、產業、公共服務、社會治理一體化，形成以城帶鄉、城鄉一體、協調發展的新型城鄉關系，成為現代化超大城市城鄉治理的典范。

在保障城市規劃實施的能力建設方面，也提出了具體明確的措施。首先是明確了城市總體規劃的統領地位，通過底圖疊合、指標統合、政策整合，全面建立起多規合一的規劃實施及管控體系，實現一張藍圖繪到底。其次是對現代信息技術的運用，大幅提高有關規劃編制和實施的信息收集、存儲和處理能力，為建立城市體檢評估機制提供技術支撐，能夠有效地實現實時監測、定期評估和動態維護。第三是鼓勵多元主體積極參與，推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設管理，推動規劃有效實施。第四是強調住房、財政、土地、環保等多項政策的配套集成能力，提高城市的宜居水平，使不同空間發揮其功能，實現城市的戰略定位。

建設以首都為核心的世界級城市群是超大城市跨區域治理模式的新探索

城市群是國家推進健康城鎮化的重要方式，有助于克服個別城市規模過大所面臨的“大城市病”，有助于帶動周邊城鎮及廣大腹地的協同發展。推進京津冀協同發展，建設以首都為核心的世界級城市群是國家的一項重要戰略任務，也是社會主義大國首都建設的重要內容。京津冀地區的實質就是探索處于不同發展階段的鄰近地區如何實現協同發展。北京和天津的中心城區已經是較為發達的城市經濟，而河北的很多地區還處于工業化的前中期，是經濟欠發達地區。發展差距大的鄰近地區必然存在較多的矛盾。京津冀的協同發展戰略推出三年多來，在產業、生態和基礎設施一體化方面已取得了很大的進展，但在空間治理模式上還需要進一步探索。

處于不同發展階段的空間鄰近地區首先可以通過市場機制來調節發展之間的差異，如通過產業的地區專業化發展、勞動報酬和資產價格以及生活成本相匹配來實現發展的空間均衡。但是，空間鄰近地區的資源利用和環境保護、人口和功能密集地區的功能疏解等問題卻不是可以通過市場調節來實現的，必須由政府來推動。京津冀協同發展是國家戰略，除了有中央層面的空間協同機制外，北京城市總體規劃對跨區域的空間治理和管控做出了新的探索。首先，圍繞疏解非首都功能、建設世界級城市群，對跨區域的空間結構作了明確勾畫，即全力支持河北雄安新區規劃建設，推動非首都功能和人口向河北雄安新區疏解集聚，打造北京非首都功能疏解集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的“兩翼”，形成北京中心城區、北京城市副中心與河北雄安新區功能分工、錯位發展的新格局。其次，明確了北京作為城市群的核心城市所要承擔的區域責任，所要承擔的責任范圍包括了交通能源等基礎設施、重點產業對接、生態環境聯防聯控聯治、精準對口幫扶等。其三，明確提出了交界地區實行統一規劃、統一政策、統一管控，即“三統一”的措施，嚴控人口規模和城鎮開發強度，防止城鎮貼邊連片發展。其四，提出了以北京為中心構建京津冀三地“政產學研用”一體的創新體系，以北京中關村的科技實力為引領，重點培育河北雄安新區及天津濱海新區、石家莊、保定等高新技術產業集群和創新型產業集群，逐步將北京培育成為全球科技創新引領者。這些措施都是從務實的角度出發，不拘泥于行政邊界的形式，強調發揮北京作為城市群核心城市的帶頭作用，推動整個京津冀地區的發展，從而有助于將京津冀建成世界級城市群。

將“以人為本”城市發展理念落實到空間治理

新版的北京城市總體規劃將“以人為本”城市發展理念落實到空間治理作了很多的細致安排，這里只擇要討論三個方面的體現。

第一，考慮實際服務人口的需求和安全。北京在2300萬常住人口控制規模的基礎上，本著改善人口服務管理的原則，考慮到大國首都的實際狀況，構建面向城市實際服務人口的服務管理全覆蓋體系，擴大基本公共服務覆蓋面，提高公共服務均等化水平。

第二，精細化管理的思路貫穿于整個北京的城市規劃和實施過程。從創建一流人居環境的角度，提出了改善背街小巷等公共空間面貌；開展老舊小區綜合整治和老化改造，增加坡道、電梯等設施；提升生活性服務業品質；加強旅游治理，營造整潔、有序的游覽環境等精細化管理措施。還從智慧服務體系提出，通過利用先進的信息技術建立社會保障大數據和云計算服務體系，構建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服務體系。

第三，著重從切實改善民生的角度完善基礎設施。除了傳統的交通能源信息基礎設施外，還包括了住房、防災減災、公共安全、應急救災等各方面的基礎設施。在第22條中提到，要采取低影響開發、雨污分流、截流和調蓄等綜合措施改造老城排水系統；推廣四合院廁所入院、入戶；推進架空線整治，實現主次干道架空線全部入地。這些設施的安排雖然看上去是細節，卻是影響百姓生活的重要事情。

（作者：劉云中，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）

責任編輯 / 沈 聰