國外首都城市副中心建設的經驗與教訓

建設北京城市副中心是黨中央的一項重要決策。2017年2月，習近平總書記再次考察北京時指出，建設北京城市副中心要落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。2017年6月19日，書記蔡奇在北京市第十二次黨代會上指出，牢牢把握城市副中心戰略定位，以最先進理念、最高標準、最好質量推進北京城市副中心建設。

如何深入貫徹落實習近平總書記講話精神，扎實推進北京城市副中心建設，規避搬遷可能存在的風險和挑戰，從歷史與全球的視野來看，比較研究日本東京、韓國首爾、英國倫敦等首都城市副中心建設的經驗與教訓，具有重要的現實價值和戰略意義。

國外城市副中心建設的基本經驗

一是建立副中心建設的高層領導機構和相關協調機制。韓國首都副中心建設成立高層領導機構，建立以國務總理牽頭的世宗市支持委員會和以國土海洋部部長帶頭的行政中心復合城市建設促進委員會，對世宗市建設與管理進行直接領導，總理辦公室支持團和幸福廳負責相關政策的落實和具體執行。日本東京都1958年成立了“東京整備委員會”，1968年成立新宿新都心開發協議會，有效協調副中心各項建設開發工作。1999年新宿建立地區產業振興委員會的協調機制，為企業發展進行咨詢服務和利益協調。

二是加強副中心建設規劃，重視城市復合功能設計，有效疏解中心城市功能。國外許多副中心重視以復合功能規劃提升城市品質，把人的需求與城市建設緊密結合，有效疏解中心城市功能。東京新宿副中心規劃避免以房地產為主導，重視行政、商務、科研、居住服務等復合功能設計，經過30多年建成東京新的CBD。韓國出臺《世宗特別自治市設立相關特別法》，將世宗市規劃為行政中心、尖端知識城、大學與研究專用區域等復合功能。瑞典首都斯德哥爾摩規劃建設副中心，其規劃順序為先建設市郊鐵路，其次建設醫療教育等公共服務設施，最后建設住宅，以復合功能設計和完善配套設施，有效承接中心城市功能疏解。

三是引導中心城區機構和企業搬遷，加強副中心產業空間優化。國外許多大都市通過引導中心城區行政機構和企業搬遷到副中心，加強副中心的產業空間優化和結構調整，實現副中心的經濟增長與文化繁榮。東京都廳1991年從丸之內遷至“副都心”新宿，在產業空間布局上重視生產與生活服務業融合發展，引導核心區的行政機構與企業搬遷和集聚。東京御臺場臨海副都心加強大規模商業設施建設，吸引大型機構和企業進駐，特別是富士電視臺把總部搬遷至御臺場促進當地經濟文化發展。大倫敦政府2002年遷入位于泰晤士河南岸的新市政廳，通過低息貸款、轉移補助金等吸引機構和企業入駐，將泰晤士河南岸建設為英國新的藝術文化中心。

四是建立大容量、廣覆蓋的軌道交通網，緩解城市交通擁堵。國外許多副中心建立大容量、廣覆蓋的便捷軌道交通網，以破解副中心與中心城區之間的交通難題，緩解交通擁堵壓力。東京修建環市中心鐵路，將各副中心有機串聯起來，實現都市圈500～1000米可換乘地鐵，在繁華路段和主要干道建有復線軌道，承擔東京全部客運量的86%。羅馬尼亞采用大運量的地鐵交通把副中心與中心城聯為一體。瑞典首都斯德哥爾摩的衛星城建有市郊鐵路，可與地鐵實現對接。

五是加強公共服務均等化供給和均衡化布局，實現職住平衡。許多城市副中心建設重視公共服務均等化供給和均衡化布局，實現職住平衡，避免上下班潮汐流和睡城現象。如東京將教育、醫療等公共服務設施向副中心傾斜，新宿副都心的辦公樓、酒店、學校、醫院等公共服務完善，成為有活力的副中心。羅馬尼亞在郊區興建工業時，配套建設住宅、酒店、幼兒園等設施。巴黎在副中心東里爾建設住宅、商店、辦公、文化等配套設施，實現人口、職業與住宅的平衡。

國外城市副中心建設的主要教訓

一是搬遷機構有限，集聚效應不強，降低行政效率。部分首都副中心建設因搬遷的機構有限，難以形成規模集聚效應，增加了行政辦公的交易成本，降低了行政效率。如韓國世宗市盡管已有總理辦公室等18個政府部門及30多個公立機構、1.3萬名公務員遷入，但總統府、國會、國防部等十余個關鍵部門仍留在首爾，規劃建設的世宗市尖端知識城和大學與研究專用區域進展緩慢，遷入機構和企業有限，集聚效應不強，兩地辦公和長途跋涉降低了行政效率。

二是軌道交通缺乏，交通工具單一，導致出行困難。部分副中心建設對于軌道交通的重視不夠，缺乏大容量的快捷交通，未能緩解交通擁堵問題。如倫敦一些副中心建設初衷是以車為本，早期軌道交通不夠發達，導致出行困難。韓國世宗市距離首爾約120公里，只能選擇汽車出行，部分公務員家庭留在首爾，每天花費4～5個小時往返于世宗-首爾之間。伊朗德黑蘭的Andisheh新城規劃沒有解決城市交通問題，反而使上下班高峰時間交通更為擁擠。

三是公共服務供給不足，配套設施不完善，導致“候鳥”式生活和睡城現象。大巴黎地區在副中心建設中高估人口與經濟發展，配套設施不完善，使得規劃的8個新城發展不順。首爾副中心世宗市只有部分機構遷入，公共服務滯后導致公務員“候鳥”式生活，有部分公務員產生抵觸情緒或直接辭職。倫敦副中心米爾頓·凱恩斯在早期發展中約有1/3的人員要到倫敦就業。馬來西亞副中心布城是行政中心和司法機構所在地，缺乏商業、文化等配套服務設施，公務員下班后新城毫無生機。伊朗德黑蘭的新城只有10%的居民在當地就業，新城僅扮演睡城角色。

四是區域協同效應不明顯，過度發展導致文化缺失與環境污染。首爾副中心世宗市對其中部地區的經濟拉動效果僅為0.3個百分點，對其周邊經濟拉動效應不夠明顯。德黑蘭新城缺乏城市基礎設施和產業布局，新城未能發揮區域協同效應。有的副中心建設不重視當地文化保護與傳承，導致本土文化缺失，也有的因過度發展導致環境污染嚴重。如倫敦早期建設一批新城“攤大餅”連綿發展，導致新城與主城相連接，副中心演化為新的城市污染區域。

對北京城市副中心建設的借鑒與啟示

一是強化直接領導，推進政策落實。借鑒首爾、東京等副中心建設經驗，建議北京城市副中心在行政級別上進行高配，成立由市領導牽頭的副中心建設管委會，建立相關協調機制，強化對副中心建設的直接領導、戰略落實與利益協調。

二是加快機構集聚，創新行政體制。制定行政機構及相關部門搬遷時間表，加快搬遷進度和機構集聚，形成城市功能規模集聚效應。要加強副中心行政體制創新，遵循精簡、綜合、扁平、服務的原則，建議城市副中心的行政體制設置推行大部門體制，壓縮行政層級，將“區—街道（鎮）—社區”三級體制創新為“區—社區”的新型治理體制，構建“一級政府、兩級管理、分類服務”的現代政府治理體系。

三是提升城市品質，嚴控城市邊界。加強城市副中心的行政、商務、科研、居住服務、生態等復合功能設計，提升城市品質，把人的需求與城市建設緊密結合。重點規劃引導人口和產業由東西城核心城區向副中心疏散轉移，實現人口、職業與居住平衡，防止“造城運動”。嚴控城市增長邊界，加強城市副中心及周邊區域的規劃銜接，實現規劃一張圖，加強規劃實施的監督與評價，提高規劃執行力和權威性，杜絕先違規后修規行為發生，避免“攤大餅”。在副中心與主城區、津冀交界區域規劃環首都國家公園和城市綠隔，拓展城市生態空間，嚴守生態保護紅線，預防新“城市病”。

四是完善交通體系，實現互聯互通。避免首爾副中心建設單一交通工具弊端，借鑒東京等副中心交通經驗，加快聯通中心城區與副中心的多條地鐵等快捷交通網建設，重視解決最后一公里問題。建議通州境內多條地鐵延伸到“北三縣”、武清等周邊區域，打通斷頭路，增設多條到“北三縣”及天津周邊的通勤班車。通州與津冀交界區域建設大面積的城市綠隔和環首都國家公園，軌道交通發達快捷，才能真正避免城市“攤大餅”式蔓延，達到人口快速疏解與互聯互通的共贏效果。

五是優化公共服務，消除搬遷憂慮。住房方面，為遷移到副中心的工作人員提供低廉的公租房。鼓勵遷移者到通州安家落戶，避免“候鳥式”生活和睡城現象。為職工提供公租房，租金優惠，解決后顧之憂，實現宜居宜業。在教育方面，借鑒東京經驗促進優秀教師合理流動，避免優質教育資源在中心城區過度集聚，避免市民過分追逐“學區房”。重點加強通州薄弱學校的改造和提升。已建成或在建的19所合作學校數量有限，對整體提升該區教育質量還不夠，建議進一步擴大覆蓋面和推廣效果，加強通州所有中小學與名校的全面合作共建力度，整體提升通州教育服務水平，以減少遷移到副中心的工作人員對子女就近入學的擔憂。在醫療方面，重點加強對通州醫療設施落后、醫療水平不高的醫院和診所的改造提升，鼓勵更多的三甲醫院如協和醫院、301醫院到城市副中心及周邊區域建立分院，全面提升通州醫療水平和服務質量。在文化服務與就業方面，完善副中心文化服務設施，加強本土歷史文化保護，新建國家或市級圖書館、博物館、文化館等，滿足高端公共文化服務需求。打造文化創意產業集聚區，增加更多的就業崗位，以便遷入副中心的公務員家屬能在通州就業，提升居民本地就業率，減少與中心城區的人口潮汐式流動。

六是加強供給側改革，推動協同發展。加強高端服務業、高技術產業布局，以創新驅動加快發展方式轉變，加強技術創新和產業創新，積極培育戰略性新興產業，積極發展綠色低碳產業，利用大數據和“互聯網+”培育新業態，創造新供給，加快構建副中心高精尖經濟結構。要推動區域協同發展，借鑒東京等經驗，出臺優惠政策吸引中心城區企業總部及科技服務機構疏解到通州，在生態紅線范圍內，以新理念在通州與津冀交界區域規劃新建1-3個通州高科技產業園區，既有效緩解中心城區特別是國貿地區產業、交通和人口壓力，也形成對周邊區域經濟拉動效應，有效打造京津冀區域協同發展示范區。

（作者： 陸小成，北京市社會科學院市情調研中心研究員）

責任編輯 / 高 斌