以評價機制促進首都治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會提出推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平。國家治理體系與治理能力建設，社區是基礎，法制是關鍵。城市基層管理問題得到了黨和國家領導人的高度重視，習近平總書記強調指出，社會治理的重心必須落實到城鄉社區，社區服務和管理的能力強了，社會治理的基礎也就實了。近年來，北京市在城市管理體制上進行了有效的探索與改革，取得了一定成績。

北京城市基層管理架構與現狀

北京市目前的城市基層管理基本以街道辦事處為主要力量，街道辦事處的工作重點向城市管理轉移，在街道層面設立安全生產委員會、交通安全委員會等工作機構，將街道辦事處上的“條”機構并入“塊”中，建立了“以塊為主，融條于塊”的組織架構；初步建立起了社區黨組織為領導核心、以社區居委會為主體組織、以社區服務站為工作平臺、社區社會組織與駐區單位共同參與的新型社區管理服務體系；形成了以服務為導向，建立街道“一站式”公共服務平臺、“管理—執法—作業”的綜合管理模式與“一刻鐘”服務圈建設；深化改革，進一步理順了街道與社區的權責，街道辦事處將社區決策權、組織權、監督權等還權于社區，建立了政府行政管理與社區自治有效銜接和良性互動機制。整體而言，北京城市基層管理取得了顯著成效，但是北京市的城市基層管理依舊基礎薄弱，尤其在黨和國家全面推進治理體系與治理能力現代化以及依法治國的要求下，北京城市基層管理中仍舊存在一些亟待解決的問題。

北京城市基層管理中的突出問題及成因

目前，北京市街道社區管理中突出的問題在于街道虛弱無抓手，實行的是行政職能二分法；社區軟弱在服務。具體表現在如下四點：

一是社區治理主體參與度低。社區是一個多主體獨立并存、各方人士共居的生活自治區域。服務需求旺盛，行政管理淡化。城市基層管理層面，涉及街道辦事處、居委會、業主、業主委員會、物業、開發商等多個主體。而在實踐中，街道辦事處起到了主要作用，居委會成為具體行政工作的承擔者，而其他主體的參與性則非常有限，多數社區甚至尚未成立業主委員會。在所有主體中，個別主體內部的參與性同樣不強。以業主為例，作為社區的主要成員，多數業主參與治理的積極性尚未得到調動，多數業主限于時間、精力等原因不愿參與社區相關工作；參與社區工作的業主又難以代表廣大業主的意見。社區治理的理念是由多元主體參與到社區的管理、發展與建設中。目前各主體參與度低的原因主要是缺乏一種協調各方參與治理的有效機制。

二是社區治理過程法治化不足。第一，缺少統一綜合管理的法律。城市基層管理涉及具體的人民群眾生活細節，現有法規政出多門，覆蓋范圍不足。造成無法可依或者有法各異，缺乏執法統一的主體與標準。第二，當前的城市基層管理以法規、政策、辦法為主，缺少相關立法，因此在實踐上缺少法律的強制性效力，導致實施受阻。第三，現有法條體系性不足。目前北京市城市基層管理的法規，主要來自北京市政府以及各直屬部委出臺的文件。然而，不同文件出臺方針對同一領域的條文缺少系統性，部分條文甚至要求相左（如住建部與北京市關于業主大會與業主委員會的一些指導意見相互矛盾），造成了現實執法的困難。第四，現有立法落地性不足。多數法規條文只規定應當如何，并未指出違法規定的懲罰措施；只規定應達成目標，未指出目標的具體標準，在城市基層管理中立法的操作性不強。

三是治理各方的責權利不清晰、不匹配。一方面，街道辦事處、居委會、業主、業主委員會、物業、開發商等主體在社區治理中的責任、權力、利益缺少明確的劃分。目前尚無法律、法規或辦法充分考慮多方主體共同參與社會治理的統一規定與規范，因此，缺乏對各方主體在社區協同治理中責任、權力、利益的明確規定。出現問題相互推諉，有了利益相互爭奪。另一方，對于法規覆蓋的主體而言，存在責權利不配，責大于權，利不抵責的情況。例如對于街道辦事處、居委會往往賦予其基層城市管理中的多項行政職責，但卻并未向其提供與之匹配的行政權力與財政支持。

四是主體間缺少協商共治的意識與機制。北京市要求理順社區相關主體之間的職能，建立社區管理協商共治機制，但是目前各主體間的協商意識與機制尚未形成。城市基層管理應該轉向治理，以服務居民需要為導向。一方面，各方硬性的制度執行與利益訴求難免存在差異；另一方面，居民服務需求無定式，具有一定的突發性與責任模糊性，制度規定外的協商是解決社區具體問題的重要方式。在權責劃分并不清楚的情況下，目前對于涉及多方的問題，各主體間對責任的推諉現象比較明顯，缺少相互協商、共同解決問題的意識與機制。因此，亟待建立一種聯系與引導社區中各方主體進行協商的機制。

基于服務評價機制促進社區治理問題解決的相關建議

城市基層管理的出發點與落腳點是為人民服務，對于多元主體協同治理的城市基層而言，服務是應當關注的重點。從促進治理體系與治理能力的角度來看，結合當前科學考評研究、以評價促參與、以評價促提升的研究成果，我們認為建立基于服務的評價機制不失為促進城市基層管理的難題得以解決的有益嘗試。我們的設想，在于通過評價機制建立與法制化來促進服務，促進協商共治，促進多方參與，實現街道做實與社區做強。主要是基于服務評價體系的建立與實施，吸引廣大社區居民積極參與社區治理的設計、監督與評價，基于評價、評議、反饋與引導等環節的設計，把業主委員會、開發商、物業公司、居民委員會與街道辦事處等不同管理主體，納入到規范化與制度化的流程中，形成合力，提高治理效率與效果。雖然目前北京市相關管理部門意識到應該建立以街道辦事處為主導的評價體系，提出了讓居民評價居委會服務的建議，但是對于為什么評價、評價什么與如何評價等尚未有具體建議。為此，從加強城市基層治理體系與治理能力建設的角度，特提出以下幾點建議供參考。

一是將多元主體納入考評，提高各方參與度。一方面，將街道辦事處、居委會、業主、業主委員會、物業公司、開發商等主體納入基層管理的評價體系中，增強各主體的參與性。各方可以是考評方、可以是被考評方，也可以既是考評方又是被考評方，建立自評、他評、互評相結合的多種評價體系。另一方面，針對不同主體的特點，設定不同的考評角色與考評內容，提高評價的針對性與有效性。例如，業主是服務的基本對象，可由業主對街道辦事處、居委會、業主委員會、物業公司、開發商等主體的服務履職情況進行評價；業主委員會與物業公司有著較為密切的往來，可以由業主委員會與業主抽樣代表，對物業公司的服務進行評價。所有的評價也可以委托第三方進行，第三方通過匿名網絡調查等形式實施，以隨機驗證碼進行識別，降低評價風險與成本。

二是法定評價體系，使評價有“法”可循。頒布《北京市基層治理與服務評價條例》，對考評方與被考評方的責權利、考評流程與時間、考評的標準、考評方法與獎勵懲處進行明確界定，特別要突出社區居民的主體地位，基于社區中各方主體的利益相關性與博弈性進行評價機制的設計。首先，評價本身需要制度化，從制度上保證城市基層管理評價的合法性，連貫性，確保其能夠產生長效作用。第二，評價體系本身必須堅持法治思想，評價的過程是依照評價方案嚴格實施的過程，通過科學設計，保證評價的公允性。第三，評價指標設計除了包括對服務結果進行評價，還要包括對服務過程的評價，即督促主體在城市基層管理中依法辦事，零越權、零不作為。

三是明確評價目標，以評價引導服務轉型。目前，城市基層管理中主要矛盾與問題，大部分來自于責任信息不對稱與服務不到位。因此，評價實施前要借助媒體與召開動員會，對參與評價主體各方進行宣講，明確評價目標與內容；評價中，要進行培訓與示范，引導參與評價各方恪守原則與依據內容進行評價；評價后，要進行數據核對與誤差分析，保證評價結果的公正性與真實性。在城市基層管理中，基于服務的評價機制，明確各主體在社區治理中應當實現的目標，即負有何種責任。通過評價，可以引導評價方熟悉評價方的服務責任、引導被評價方明確自己的服務職責。明確的評價目標為服務提供了可以參考的標準，被服務方不同評價結果對應著不同的激勵模式，從而可以有效引導基層管理主體進行服務轉型，切實按照被服務方的需求達成其服務目標。

四是在反饋中引導協商行為，指導促進治理水平提升?；诜盏某鞘谢鶎又卫碓u價機制，除了其監督考評作用，更多的可以在反饋結果中起到聚焦各方進行協商，在協商中進行指導與提升治理水平的作用。因為評價后要求及時把相關的評價結果面對面或者以其他形式反饋給各參與主體。在這個過程中，可以召集街道辦事處、居委會、業主、業主委員會、物業公司、開發商等主體共同參與或分別參與，幫助被評價者找到其不足，分析當前服務水平與目標服務水平間差距的原因，并就未來改進與提升管理與服務質量提出相關的措施與建議。當問題涉及多主體時，可以形成多主體協商機制，彼此揚長補短、直抒胸臆，共同分析、共同解決、共同提高。

總之，城市基層管理涉及方方面面，需要也應當有基層的各個主體共同參與、協同治理。通過制定基于城市基層服務評價的管理體系，可以充分調動各主體的積極性、能動性，將基層服務、政府監督與管理提升一體化，從而提高北京城市基層治理水平。

（本文是北京市哲學社會科學基金項目“基于中外比較的社區治理評價體系研究” 階段性成果；教育部人文社會科學重點研究基地“社會治理問題與創新”重大項目階段性成果）

（作者：蕭鳴政，北京大學政府管理學院行政管理學系主任、教授、博導，北京大學國家治理研究院研究員）

責任編輯 / 高 斌