馬尼拉城市交通治理得失

劉剛+邵鵬鳴+張書毓

[摘要] 菲律賓馬尼拉大都會區作為世界上人口密度最高地區之一，集聚了菲律賓半數以上工業企業，集菲律賓政治、經濟、交通、文化、社會等中心于一體，被譽為“亞洲的紐約”，其城市交通治理實踐對我國中心城市交通治理具有一定的啟示意義。

[關鍵詞] 馬尼拉； 現代城市治理； 交通保障； 對策建議

[中圖分類號] C912.81 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）12-0143-03

馬尼拉一般指馬尼拉大都會區，位于菲律賓北部最大島嶼呂宋島的西南岸，毗鄰馬尼拉灣，由17個城市和馬尼拉、奎松、卡洛奧坎、帕薩伊等4市直轄市組成馬尼拉大都會地區，也稱為馬尼拉國家首都區。目前，馬尼拉市約有2000萬人生活在都市區域內，37%居住在貧民區，平均每小時有60人遷入馬尼拉。歷史上，古印度、中國、中亞、西班牙、美國、日本等對菲律賓特別是馬尼拉均產生了深刻的影響，東西方文明融合匯聚成了馬尼拉城市的文化底色，但數百年的殖民地歷史也使得馬尼拉城市治理雖然取得了一定實效，卻又陷入到碎片化、持續性差、區域差別大、群體意識強的桎梏之中。

馬尼拉城市交通概況

馬尼拉作為一座熱帶花園城市和國際商貿城市，是世界上人口密度最高的地區之一。馬尼拉的發展，源于西班牙人1571年的登陸入侵把這里作為殖民當局的首府，直至1898年美國人取代西班牙開始對菲律賓的統治，現代金融業、飯店業和公司業等在巴世河商業區繁榮起來，拔地而起的高樓大廈勾勒出了馬尼拉現代城市的天際線。20世紀40年代初，日本取代美國開始了殖民統治，第二次世界大戰中馬尼拉遭到了嚴重破壞，隨著日本的戰敗，菲律賓于1946年正式獨立，正式確立了馬尼拉作為一個獨立國家首都的地位，但不均衡的發展使得馬尼拉城市交通建設和治理長期停滯不前。1975年，為鞏固馬尼拉城市地位而頒布的總統法令，將馬尼拉市同周邊的13個市鎮和 3個城市整合為馬尼拉大都會，迎來了馬尼拉大都會時代。但這依然未能形成強有力的統一規劃管理，城市交通治理陷入規劃滯后、主體過多、政令不通、設施陳舊、供需失衡、秩序混亂的困境中。

馬尼拉特殊的行政體制導致其很難通過統一而有效的規劃來解決問題。都市區內各行政單元各自為政，都市發展署（即馬尼拉都市區市政府）的理事會體制（理事會由各市鎮組成）缺乏強有力的經濟和法律手段來實施統一高效的馬尼拉的規劃管理。土地私有制（特別是大家族所有）使得幾乎所有的大型開發項目都不可能遵循一個總的規劃導向來進行。從近幾十年來的所有大型開發項目來看，因為沒有統一的嚴格的標準，項目達到國際水平的指數相當低。由于都市區統籌稅收能力低下，城市公共基礎設施的統一規劃與實施也面臨極大的困難，據社交類導航軟件WAZE的調查顯示，馬尼拉在10分為滿分的評選中，因司機滿意指數僅為0.4被評為“地球上城市交通最糟糕的地方”。同時，僅次于中國的經濟增速使得菲律賓私家車保有量迅速攀升，年銷售量高達30多萬輛，吉普尼、公交車、客車、三輪車、摩托車、自行車、行人等混行，加之馬尼拉作為國際國內綜合樞紐進一步加大了城市交通壓力，僅有的3條城市公共軌道交通線路面對上千萬人口，實在顯得捉襟見肘。

馬尼拉交通治理實踐及面臨的主要問題

2014年，阿基諾總統時期菲律賓政府出臺了名為“夢計劃”的馬尼拉改造交通計劃陷入難產的尷尬境地。面對馬尼拉因交通擁堵每年產生100多億美元的經濟損失，新任總統杜特爾特宣稱，力爭2～3年內解決馬尼拉的交通擁堵問題，在今后5年內將安排8萬億比索（與人民幣的匯率約1：6.9）用于基礎設施建設，以緩解交通壓力，刺激和帶動經濟發展。2016年，菲律賓汽車銷量比2015年增長了24.6%，達到了359572輛的歷史高位。經濟的持續增長、成功的促銷、低廉的油價、脆弱的公交系統以及糟糕的交通環境共同促使這一數字還將逐月攀升，將進一步加劇港口、機場、伊沙大道為代表的主干道等綜合交通樞紐的壓力，實際流量遠超設計流量?；A設施建設嚴重滯后于經濟發展速度也是交通擁堵的重要原因，對此菲政府也有比較清醒的認識。連續多位總統均將基建作為國家發展重心。從2012年起，菲基建預算逐年增長，于2016年達到全年GDP的5%。雖然馬尼拉是亞洲經濟增速最快的經濟體之一，但其交通基礎設施及運輸工具長期處于超負荷運行的狀態，馬尼拉未來的城市交通系統被期望能夠使其日益擴大的客容量與環境可持續發展相適應，馬尼拉需要良好的城市交通系統以維持經濟增速和社會繁榮。

（一）公共交通保障不力。馬尼拉官方強調和倡導私家車的使用，城市道路大多被用于服務10%買得起私家車的群體，加之交通環境的不盡如人意，導致私家車需求量迅猛增長，但城市道路增速落后于汽車保有量的增長，馬尼拉每年不低于15萬輛的汽車銷量短期內將其變成了一座大停車場。同時，大多數菲律賓人年收入水平不足1萬元人民幣，普通市民出行一般會選擇價格低廉的捷運和輕軌交通，但維護保養不力導致故障頻發，嚴重影響其運行效力。隸屬于1000多家公司的公交車線路重疊、隨停隨上、缺乏有效監管導致其難以暢通運行，擁擠狹小的吉普尼、安全性差的三輪車、摩托車以及自行車、行人等與機動車混行搶道現象嚴重，進一步降低了公共交通的承載力且惡化了交通環境。

（二）出行供需矛盾突出。馬尼拉公共交通分擔率高達69%，但較小比重的私家車流動卻占用了78%的道路空間，運輸效率極其低下。由于缺乏科學的土地利用規劃，馬尼拉道路系統主要被設計并且優先化于汽車，過多停車位使城市區域不太適合步行且浪費可用于開發最適合該區域發展類型的地域空間，停車位的建設間接鼓勵司機使用汽車出行，進一步加劇了交通擁堵。馬尼拉照搬其他國家經驗，對駛入馬尼拉中心的機動車輛收取交通擁堵費，費用的高低取決于在城市中心道路交通擁堵狀況。馬尼拉擬采取物理隔離和強化行人、自行車設施建設，按照1/3于樹木和綠化帶，1/3于人行道和自行車道，1/3于機動車道的比例設計道路。但單方面考慮交通道路設計、某一出行主體等，側重于供給或需求進行交通治理，難免會形成更大的供需矛盾隱患。

（三）高密度、緊湊型發展受限過多。馬尼拉城市管理者學習先進城市經驗，試圖使臨近主干道的住宅小區和軍營開放他們的限區允許公眾通行，以緩解交通擁堵程度，增強房地產開發與高質量公共交通的連接，通過高密度開發和緊湊型布局提高土地使用效率。然而，這些舉措在馬尼拉受到了較大限制和挑戰，一方面馬尼拉因為歷史的原因存在較大區域的私人領地，甚至出現了城市道路屬于私人所有的現象；二是機場、港口、交通主干道等附近已經形成了較為密集的商業區，且存在大量非官方認可的貧民區，推行新的城市治理理念面臨多重挑戰；三是公共空間的狹小匱乏也造成了馬尼拉難以發揮社區治理的效應，現實條件限制了現代城市治理的有效實施。

馬尼拉交通治理對我國中心城市建設的啟示

（一）加快城市交通供給側結構性改革，完善公共交通保障體系建設。對于我國中心城市而言，基礎設施的投資應首先用于改善公共運輸服務，包括公共汽車和鐵路等，其次用于改善道路和橋梁，最后再用于改善行人的基礎設施。從需求看，公眾支付基礎設施建設的意愿或能力應與日益增長的交通運輸需求相一致， 在基礎設施建設的未來幾年當中，適宜步行的發展也仍將是一個重要的、不容忽視的因素。從供給看，交通導向式的發展必須位于或接近于現有的交通干道或干線運輸路線、公交網絡支線和其他任何形式的主要運輸方式的計劃路段，充足的機動車可達性也是重要的?？傊?，政府應該拓寬人行道、發展自行車道、創建隔離帶，并且通過發展快速公交運送、全面實施“輕軌”、施加更重的汽車稅以及征收交通擁堵費等措施來完善公共交通保障體系建設。

（二）完善智慧城市支撐體系建設，推動高密度、緊湊型發展。完善智慧城市支撐體系建設通常被視為房地產投資和發展的驅動，我國中心城市交通體系需要一個新的視角并且接受不同類型的交通系統，以適應越來越密集化的城市發展。我國中心城市應在智慧城市體系的支撐下推進緊湊型發展，引導人們重視公共空間，鼓勵高密度住宅結構和混合利用的開發，提倡行人、自行車與公共交通的友好設計，并通過在社區周圍增加各種各樣的綠色邊界來緩解視覺密度等。

（三）積極推進城市治理“多規合一”，優化城市交通秩序與環境。城市交通的“多規合一”即是指實現交通系統內部的基礎設施、管理體制、運行機制的協調統一以及體系外部的資源和環境的和諧。一方面，道路交通的高效運行離不開高度協調的管理秩序。政府、市場、第三部門和社會公眾應齊心協力，統籌合作，基于不斷健全和日益完善的公共設施、調度設施、停車設施等，依靠先進的技術手段和管理方法，憑借完備合理的法律法規和行政規章制度，共同參與進交通秩序的建設與維護，從而充分調動各方資源，發揮各方優勢。另一方面，我國中心城市交通體系的建設應以公共交通為主，多種交通方式協調發展，并格外關注其交通內部與外部資源和環境的互動與平衡。隨著城市規模的擴大，人們出行的通勤時間不斷加長，交通方式的選擇也逐步多樣化，因此，實現交通環境的有效運轉和互動銜接日顯重要?？傊?，城市交通秩序與環境的優化勢必與“多規合一”治理模式的推進密切相關。

[參考文獻]

[1] 2016年菲律賓汽車銷量增長24.6%[N].馬尼拉時報，2017-01-11.

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[3] Lakshman N. The political economy of good governance for poverty alleviation policies[J]. 2015.

（作者簡介：劉剛，海南大學海南省南海政策與法律研究中心、海南公共外交研究中心、中國-東盟研究院研究員；張書毓，海南大學熱帶農林學院行政管理（行政文秘方向）學生；邵鵬鳴，海南大學馬克思主義學院講師，海南公共外交研究中心、海南大學巴基斯坦研究中心研究員）

責任編輯 / 高 斌