綠水青山就是金山銀山

章維士

摘要：隨著經濟社會發展水平的不斷提高，人們開始認識到保護森林資源的重要性，意識到人與森林之間相互依賴的關系。為更好地保護森林資源，浙江省建立了森林生態效益補償機制，通過實施森林生態效益補償，森林資源得到提升，生態環意大為改善。但森林生態效益補償機制仍存在一些需要研究的問題。本文從浙江省森林生態效益補償實踐，對森林生態效益補償現狀、成效、存在的問題及對策建議進行研究。

關鍵詞：公益林；生態補償；財政政策

森林具有保障國土生態安全、改善生態環境、維持人與生物圈的生態平衡、維護生物多樣性、提供林副產品等功能。是陸地生態系統的主體，也是陸地上最龐大、最復雜、多物種、多功能與多效益的生態系統。隨著經濟社會發展水平的不斷提高，越來越多的人開始認識到保護森林資源的重要性，并且意識到人與森林之間相互依賴的關系，為更好地保護森林資源，浙江省于2001年全面啟動實施生態公益林建設 ，2004年在全省范圍內正式啟動森林生態效益補償制度。全省現有省級以上生態公益林規模4535.68萬畝，占全省林地面積的45.8%，其中國家級生態公益林面積1396.8萬畝。全省生態公益林建設布局日趨合理，森林生態效益補償投入逐年增加，管理制度逐步完善，管護措施得到加強，林分質量逐步提高，生態環境大為改善。生態公益林建設已成為浙江省林業建設史上規模最大、投資最多、惠農最廣、生態功能最全、持續時間最長的生態工程，是“森林浙江”建設的重要內容，也是生態文明建設的重要基礎和經濟社會可持續發展的重要保障。

一、浙江省實施森林生態效益補償現狀

2004年全省正式啟動森林生態效益補償制度以來，按照省委、省政府提出的“通過一個時期的努力，建立分類與分檔補助相結合，量力而行、分步推進、逐步完善、補償標準基本合理的森林生態效益補償機制”的總體目標，省級以上公益林的補償標準由2004年的每年每畝8元提高到2015年的每年每畝30元。為更好地保護主要干流和重要支流源頭縣等重要區域的生態環境，2016年，在保持省級以上公益林最低補償標準每年每畝30元的基礎上，將主要干流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區省級以上公益林的最低補償標準提高到每年每畝35元，2017年提高到每年每畝40元；2016年，省級以上森林類自然保護區集體林租賃價格提高到每年每畝43.2元，2017年提高到每年每畝48.2元，森林生態效益補償資金從2004年的2億元增加到2017年的16億元。

為規范森林生態效益補償資金管理，保障資金的安全有效運行，全省各級財政、林業、金融等部門密切配合。省財政廳、省林業廳制定了《浙江省森林生態效益補償基金管理辦法》，明確了補償資金的管理要求和具體操作流程。浙江省還創新“一卡式”資金發放制度，林業部門編制發放清冊、財政部門審核撥付資金、金融部門存折發放到戶、補償對象校準打卡簽收認可的補償資金打卡直接發放制度。省財政也改變補償資金撥付方式，將森林生態效益補償資金全部納入一般轉移支付，每年10月底前將下一年度補償資金提前下達市縣，市縣在下一預算年度開始后即可撥付使用，有效地提高了資金的撥付進度，加快補償資金發放流程。

二、浙江省實施森林生態效益補償取得的主要成效

（一）森林資源快速增長，生態環境得到改善。通過生態公益林建設、保護和管理，浙江省森林資源得到了快速恢復和增長。據對1999年、2014年浙江省森林資源分析比較，森林覆蓋率從59.4%提高到60.91%，活立木總蓄積量從13846.75萬立方米增加到31384.86萬立方，生態公益林區的林分質量提高更為明顯。到2017年，全省建成省級以上生態公益林面積4535.68萬畝，覆蓋全省11個市85個縣（市、區）。生態公益林所發揮的生態效益日益顯著，生態公益林區森林在涵養水源、固土保肥、防災減災、固碳減排、保護生物多樣性、改善人居環境等方面的功能和作用均得到了有效發揮。

（二）林農增收得到提升，富民能力顯著增強。2004年全面啟動實施森林生態效益補償制度以來，補償標準從最初的每年每畝8元已提高到2015年的每年每畝30元，2016年，在保持省級以上公益林最低補償標準每年每畝30元的基礎上，將主要干流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區省級以上公益林的最低補償標準提高到每年每畝35元，2017年提高到每年每畝40元，各級財政累計投入生態公益林補償資金107億元。直接受益至105萬多家農戶、1.8萬余個村集體組織、300多個國有管護單位、2.2萬名專職護林員。隨著森林資源的改善，森林景觀的提升，帶動了農村森林生態旅游、農家樂的蓬勃開展，有力地增強了林區的富民能力。臨安、安吉、遂昌等地，依托生態公益林建設保護帶來的山水相依，自然景觀、森林景觀優美，生態環境良好，民風淳樸，民俗多樣的生態資源優勢和人文優勢，積極開展各具特色的森林生態旅游、農家樂，將資源優勢轉變為經濟優勢。通過開展生態旅游、農家樂不僅增加了林農收入、新增了農村就業崗位，更提高了林農的保護意識、轉變了農村經濟發展方式。

（三）保護意識普遍提高，生態文明初顯成效。隨著森林生態效益補償制度的進一步完善，各種新聞媒體對公益林政策的廣泛宣傳報道，廣大林農和干部群眾對公益林的保護意識逐步加強。深切感受到生態公益林建設保護在改善生態環境、維護生態平衡、保障經濟社會可持續發展和人民生命財產安全的積極作用，提升廣大林農興林富民能力，促進新農村建設事業的發展，大大提高了廣大干部群眾保護森林資源和生態環境的積極性、自覺性。生態公益林區山更綠、水更清、空氣更清新、環境更優美，促進林區生態旅游和新農村建設事業快速發展，有效推動全省生態文明建設。生態公益林保護工程已是一項造福于民，功在當代，利在千秋的民生工程、德政工程。

三、浙江省實施森林生態效益補償存在的主要問題

（一）補償標準與林農的期望存在差距，補償支出結構不盡合理。2017年，在保持面上省級以上公益林最低補償標準每年每畝30元的基礎上，主要干流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區省級以上公益林的最低補償標準提高到每年每畝40元，其中：損失性補償35元，護林人員勞務費3.5元，這一標準已是全國各省最高的，但與林農的期望仍存在差距。雖然浙江省實施了分類補償，對省級以上森林類自然保護區集體林實行租賃，提高主要干流和重要支流的源頭縣及國家級和省級自然保護區省級以上公益林的最低補償標準。但對生態區位的重要性認可上仍存在分歧，還沒有對公益林不同質量和不同林種類型等進行分類補償。另外，將公共管護費用和管理費用列為補償資金的組成部分不盡合理，公共管護費用主要用于公益林的森林防火、林業有害生物防治、森林資源與生態狀況監測費用，管理費用主要用于界定、宣傳、培訓、信息系統建設、檢查、驗收、考核等，這些費用應該屬于政府公共支出的范疇。endprint

（二）補償主體和補償方式單一。當前，浙江省森林生態效益補償主要是資金補償，且資金來源單一?；旧峡扛骷壺斦度?，無其他資金來源。尚未建立政府、社會、市場等多元化籌資渠道。完全靠政府財政投入，無法達到林農對森林生態效益補償期望，也不利于補償機制的建立和森林生態效益的發揮。政府作為生態效益受益者的代表，對林業可以增加“造血型”補償機制，通過技術支持、基礎設施改善來增加林農經濟收入，提高林農保護生態與生態建設的積極性，從而實現補償方式多元化。

（三）補償資金管理仍需規范。森林生態效益補償資金包括補償性支出、公益林護林人員管護費用、公共管護費用和管理費用支出。村集體統一管理的公益林，其補償性支出發放到村級集體經濟組織，一是村集體在使用補償資金時沒有按要求程序落實到位，也沒有和村民解釋清楚；二是有些地方在林地確權時將已分到戶的公益林林地簡單地劃為村集體統一管理的公益林，公益林補償資金也按村集體統管山發放到村級集體經濟組織，導致補償資金發放不規范，林農矛盾比較突出。近幾年，涉及公益林補償資金發放的上訪信件也時有發生。公共管護費用使用的單位多，但是市縣沒有制定公共管護費用的管理制度，存在公共管護費用使用不公平、不規范的現象。

四、完善浙江省森林生態效益補償政策的對策建議

（一）完善補償支出結構?，F行補償資金包括補償性支出（損失性補償、護林人員管護費用）、公共管護費用和管理費用。公共管護支出主要用于公益林區的森林防火、林業有害生物防治、森林資源與生態狀況監測等支出；管理費用主要用于公益林的區劃界定、宣傳、培訓、信息管理系統維護、檢查、驗收、考核等業務支出。公共管護支出和管理費用一般都由公益林管理部門統一組織完成，屬于區域性保護管理費用，而不是針對特定的經營主體的費用支出，是政府公共支出范疇，要進一步完善補償資金支出結構，將公益補償性支出與公共管護支出和管理費用分離，建立純補償性森林生態效益補償資金，公共管護支出和管理費用由各級財政納入年度預算。

（二）拓寬補償資金來源渠道。從浙江省森林生態效益補償的實際情況來看，補償資金基本源于政府財政投入，僅僅靠政府投入難以改變補償標準偏低的狀況。應當積極引入市場機制，建立政府財政投入為主、市場、社會共同參與的多渠道投入機制。一是繼續發揮財政投入作為補償資金的主渠道，完善森林生態效益補償制度。二是爭取開征森林資源利用稅，確定森林資源稅納稅對象、稅基和稅率，為森林生態效益補償資金提供穩定的資金來源。三是探索建立公益林森林碳匯交易機制，拓寬補償資金來源渠道。四是建立生態公益林保護跨區域政府補償機制，根據生態保護情況，流域下流政府安排適當資金對上游區域公益林保護進行資金補償。

（三）創新管理方式增加林農收入。浙江省森林生態效益補償標準已是全國各省最高，但與林農所期望得到的收入仍存在較大差距，財政投入的補償標準也不可能無限提高。應建立政府和市場等多元化的森林生態效益補償主體模式，通過引入市場機制和競爭機制，調動林農管護公益林的積極性，有效增加林農收入，要進一步創新公益林管理方式，一是探索公益林適度利用的方式，在保持公益林的生態屬性的同時，對可利用生態公益林進行適度開發利用，通過發展林下經濟等模式來增加林農收入。二是探索股份合作的方式，以公益林等森林資源入股森林公園、旅游開發等模式，達到森林資源保護利用和林農增收的雙贏目的。三是探索租賃的方式，對沒有能力發展林下經濟、也沒有機會入股發展森林公園和旅游開發的，可將可開發利用的公益林通過租賃給其他人來增加收入。

（四）深入推進分類補償工作。浙江省對主要干流和重要支流源頭縣及省級以上自然保護區省級以上公益林采取了相對較高的補償標準。怎樣將森林生態效益好、絕對禁止采伐的闊葉林或針闊混交林與可經營利用的竹林、經濟林的補償標準區別對待，怎樣將區位優勢重要區域的補償標準區別對待。我們要深入推進分類補償工作，首先應該摸清家底，清楚掌握全省森林資源區位、生態等狀況，做好公益林的分類、確權等工作。根據生態公益林不同的區位和生態狀況科學確定分類補償標準，對不同類別的公益林制定不同的管理要求，級別越高管理越嚴，補償標準也越高。同時，要建立生態公益林生態狀況動態評價機制，對公益林不同類別進行動態管理，對符合升級要求的公益林要及時升級管理，不符合要求要及時降級，并建立相應的生態公益林保護獎懲制度。

（作者單位：浙江省財政廳農業處）

責任編輯：凌玉endprint