突發公共安全事件中的政府危機管理研究

吳茜妮

摘 要：隨著社會經濟不斷發展，現代城市的公共安全形勢愈發復雜，城市突發公共安全事件表現出越來越明顯的多發性、復雜性和破壞性特征，并與政府治理能力有限性之間產生了激烈的矛盾，從而致使政府傳統的“分災種、分部門、條塊分割”的治理模式的應用局限性越發明顯。筆者即從政府危機管理入手，就政府危機管理模式的創新渠道的對策，發表幾點看法。

關鍵詞：突發公共安全事件；政府；危機管理

隨著城市化、現代化建設進程不斷加快，我國城市規模發展迅速，城市人口逐年增加，加之現代人生活水平的提高，各種類型的大型公共社交文化活動舉辦頻繁。與此相比，政府相關部門對于大型群體活動可能引發的公共安全風險缺乏應有的重視，因此客觀要求政府部門創新既有的危機管理模式，提高政府部門的危機管理水平和有效性，維持社會良好的公共安全秩序。本文即圍繞國內外研究成果綜述及突發公共安全事件相關概念，從預防監測、協調控制以及善后處理三個維度，就政府危機管理模式的構建，進行了分析和探討，具體內容如下。

國內外研究成果綜述

國外研究現狀分析

針對突發公共安全事件的政府危機管理，是隨著城市發展而出現的一類新的城市治理問題，而現代城市是工業革命和工業化發展的產物。西方城市的發展進程由工業革命開始，工業革命誕生的新興產業吸引了大量的鄉村人口前往城市發展，在這一過程中，城市的人口比例和規模不斷擴大，大批新的“工業城市”由此產生。但由于城市的資源相對有限，隨著人口的持續增加以及需求的增加，城市秩序逐漸開始混亂，在第二次世界大戰之后，城市公共安全治理逐漸受到了西方國家的重視。

城市公共安全治理發展初期，以自然災害應對為主要研究內容，隨著社會經濟和公共安全內涵的不斷發展，城市公共安全治理的研究范圍愈發廣泛，不僅涉及社會學、管理學、政治學等多個學科領域，并且分布于自然災害、風險社會、公共危機、社會保障、以及應急管理等各個方面。其中許多理論可以作為我國政府構建危機管理模式的工具和理論方法。

具體來說，國外關于城市公共安全治理及政府危機管理的研究，主要包含以下幾點內容：

一是，自然災害管理。自然災害是城市公共安全治理的早期研究內容，如1972年赫夫曼發表的《國際危機：行為研究的視角》、1970年戴恩斯發表的《災難中的組織行為》等，都是關于自然災害中政府危機管理行為的研究。

二是，風險社會管理。關于風險社會的研究主要分為四個發展階段，第一階段是關于“核能”的討論，發展至第四階段后，風險社會中的“風險”已經脫離了簡單的技術經濟范疇進入了社會理論范疇，吉登斯的現代社會風險理論、烏爾里?！へ惪说娘L險社會理論等是這方面的代表理論。

三是，公共危機管理。隨著城市公共安全治理的不斷發展，公共危機受到了越來越廣泛的重視，大批的學者從危機的傳播機制、生命周期、發展特征等角度對其進行了研究，如斯蒂文·芬克的危機生命周期理論、亞歷山大·柯茲敏的危機決策研究等等。諾曼在《危機管理》一書中將公告危機管理分為六個階段，分別是“危機的避免、危機管理的準備、危機的確認、危機的控制、危機的解決以及從危機中獲利”。

四是，社會預警和應急管理。社會預警方面，國外學者試圖通過多種指標間的聯系，確定社會的風險指數，進而完成對社會公共安全事件的科學預警。應急管理方面以政府主導的應用性研究為主，世界各國相繼出臺了對應的應急法案，對各類“緊急狀態”和應對措施，進行了規定。

國內研究現狀分析

城市公共安全治理以及政府危機管理在我國的研究發展較晚，美國“9.11”恐怖事件后，我國才開始城市公共安全治理相關的研究，2003年“非典”事件后，我國關于城市公共安全治理的研究才逐漸步入正軌。而政府危機管理，無論是國內還是國外，都屬于一種新興的研究領域。我國關于公共安全的定義中，公共安全主要包含“自然災害、事故災難、防恐反恐、基礎設施保護、公共衛生以及社會安全”六項內容，研究重點則以公共安全治理、應急機制選擇、制度建設、提高政府應急管理能力等為主。

雖然我國關于城市公共安全治理的研究起步較晚，但研究發展迅速，陳淑偉等學者即從城市應急管理的角度，就政府應急管理職能的定位進行了分析；楊雪冬、張海波、劉挺等學者從社會風險治理的角度，提出了“復合治理”的風險治理理念，詳細闡述了“復合治理”的治理主體、治理機制和各主體間的關系；王樂夫、鐘開斌、薛克勛等學者則從政府應急管理的角度，提出了“一案三制”的管理辦法，即“應急預案、應急體制、應急機制和法制”四位一體的應急管理體系，有效提高了政府應急管理的積極性、保障性和規范化。

突發公共安全事件概述

突發公共安全事件基本內涵

所謂突發公共安全事件，具體是指突然發生，可能造成或已經造成重大人員傷亡、財產損失、嚴重社會危害或生態環境破壞，威脅到公共安全的緊急事件。

突發公共安全事件一般由自然災害、事故災害、社會安全事件和公共衛生事件導致，根據事件影響范圍和社會危害程度，分為一般、較大、重大、特別重大四級。

突發公共安全事件基本特征

突發性、無序性、隱藏性特征

突發公共安全事件發生前，人們往往處于無意識狀態，因此突發公共安全事件具有很深的隱蔽性，不易被察覺和發現，并且在特定的時間、地點、場合和臨界狀態下突然發生。由于突發公共安全事件的突發性和無序性，人們很難對突發公共安全事件進行科學的預測，突發公共安全事件發生后，也很難第一時間全面掌握事件先關信息，確定事件的發展態勢和動向，這也造成了危機管理者危機管理決策的緊迫性。

群體性特征

突發公共安全事件多數是群體性突發事件，在人口密度較大、人口眾多的公共場所、環境中，發生突發性公共安全事件的概率更高。這些人口密度較大的場所發生突發性公共安全事件后，由于事件發生突然且具有一定的破壞性，場面較容易失去控制，甚至出現混亂、擁擠、踩踏等情況，進一步擴大人員傷亡情況和財產損失情況。

破壞性特征

發生突發性公共安全事件后，事件造成的后果往往較為嚴重，不僅會對社會秩序和公共價值造成嚴重破壞，還可能對社會公眾的財產安全和生命安全造成毀滅性的傷害。

如果政府部門不能及時對突發性公共安全事件進行合理的處理，一方面會給社會公眾的心理帶來嚴重的負面影響，一方面會降低政府機構的權威性和公信力。

政府危機管理模式構建渠道及措施分析

政府實施危機管理的根本目的在于控制降低突發公共安全事件的發生概率，最大限度避免突發公共安全事件的發生，并降低其不良影響。因此，政府危機管理需在突發公共安全事件監測預防的基礎上，做好應急預案的制定工作、各職能部門間應急聯動機制的落實工作，以及社會公眾自我保護意識和宣傳教育工作，進而維持社會良好的公共安全秩序。

政府應設立專職的應急管理中心

隨著社會公共安全形勢日益復雜，政府部門應設立專職的應急管理中心，負責處理各類突發公共安全事件，并以此為基礎，積極引進和培養危機管理人才，完善既有的危機管理體系，促進政府危機管理進一步的規范化發展。在方案具體實施過程中，政府部門可充分借鑒國外相關管理經驗和模式進行構建，如加拿大設立的應急準備辦公室、美國設立的聯邦緊急事務管理署等，都是專職負責國內緊急事件和突發性安全事件的專業機構。在成立政府應急管理中心的同時，相關人員還應注意以下幾點問題：

一是，注意建立科學的政府危機預警機制。政府部門需在成立應急管理中心的基礎上，加強內部綜合信息平臺的建設，并積極引入、培養信息科技人才，通過平臺的信息收集、分析、處理、警報、咨詢等功能，實現對海量數據資料的快速分析，進而完成對危機發展態勢的科學評估，根據評估結果及時向應急管理中心和社會公眾進行示警。

二是，主義建立科學的危機預防機制。鑒于突發公共安全事件多發于人口密度較大的公共場所和區域，政府應急管理中心需根據危機態勢發展情況，加強對各類社會群體性活動的管理和風險控制，并由應急管理中心提供應急預案，避免危機的發生。

三是，加強政府危機管理的新聞透明度。突發公共安全事件發生后，政府應具備完整的新聞傳播渠道，通過危機管理新聞發言人，及時向社會公眾宣告事件的發展態勢和處理結果，滿足社會公眾知情權的同時，引導公眾積極配合政府危機管理，提高政府的公信力和權威性。

此外，政府部門還應進一步加強對社會公眾的危機教育，建立多種宣傳渠道，多維度提高社會公眾的危機意識，強化社會公眾的危機應對能力，并嘗試將政府危機管理納入國家公務員體制，定期對國家公職人員進行培訓，充分發揮國家公職人員的危機管理能力，提高政府危機管理的管理能效。

政府危機管理相關控制措施分析

危機發生前的控制措施

應急管理中心監測到某區域的人流量達到一定上限后，就應該主動對該區域實施人流管控，尤其對于開放性、秩序較差的開放性場所來說，應終止通往該區域的交通方式，并積極做好人群的疏散準備。

事件發生后的控制措施

一旦發生突發公共安全事件，應急管理中心需第一時間介入事件，并聯合當地公安機關和相關職能部門，對事件發生場所實施布控，優先找到事件發生源并對其進行隔離，迅速安撫群眾，啟動應急預案組織無關群眾有序撤離。同時。應急管理中心需根據事件危機判斷，發布危機警告和安全注意事項，并加大救助人員和安保人員的配置力度，協助滯留人員快速疏散的同時，盡快幫助受傷人員接受治療。

政府危機管理的善后處理分析

對突發公共安全事件進行評估

事件發生后，政府部門除了要合理、妥善地應對各類后續事件外，還應該第一時間組建獨立、精干的調查小組，對突發公共安全事件進行事件評估，認真分析事件發生原因及相關主體的責任，形成檔案資料，避免同類事件的再次發生。具體來說，事件調查和評估包含以下幾點內容：

一是，調查整個事件的發生原因，并根據誘導因子明確事件責任，追究相關責任人，以作為后續工作的改進依據。

二是，評估事件后果和影響，確定事件危害程度，并相應確定相關責任人的責任大小和有關主體的補償標準。

三是，深刻反思事件原因，總結工作經驗和教訓，提出針對性的改進方案，避免類似事件的再次發生。

心理援助和恢復重建工作

一方面，政府人員應對事件涉及的人員及相關人員進行心理安撫，平復突發事件帶給社會公眾的心理創傷，幫助事件幸存者和參與者平穩度過心理障礙期，使其盡快回歸正常生活。

另一方面，政府部門還應根據事件影響范圍和嚴重程度，組織相應的恢復重建工作，具體包括社會秩序的重建、法律制度的重建、公共政策的重建、公民危機意識和公民意識的重建，以及政府信譽的重建工作等等。其中，政府要重點強化自身的責任意識，保障信息的公開透明，通過多方面的重建工作，重新建立政府負責、權威、高效的形象。

結語

綜上所述，面對日益復雜、多變的社會公共安全發展形勢，各地政府部門應全面提高對危機管理的重視和關注，積極吸取國內外先進管理經驗，結合突發公共安全事件基本內涵和特征，進而維持良好的社會公共安全秩序，樹立政府良好形象，提高政府公信力。

（作者單位：廣東萬峰石材科技股份有限公司）

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