PPP模式建設區域共享實訓基地探析

【摘要】共享實訓基地建設雖然取得了一些成果，但政府新增投入較大，資金利用率并不高，產教融合也沒有真正深入。PPP模式建設共享實訓基地，則可以在減輕政府財政壓力、專業化運作和提高利用率等方面提升公共實訓基地的建設質量，不僅具有較大現實意義，且有政策法規依據。政府與社會資本合作，以BOT、ROT和政府采購公共產品和服務等方式建設共享實訓基地，切實可行，值得嘗試。

【關鍵詞】PPP模式 共享 公共實訓基地

一、PPP模式建設共享實訓基地的意義

當前，共享實訓基地建設在部分區域實施，并取得了一些實質的進展和成果。在應用型高校和高職高專院校相對集中的區域，分別由政府出資，建設了一些公共實訓基地。比如上海市政府集中投資建造的職業培訓公共實訓中心，青島市建立的區域共享公共實訓基地，常州高職園區公共實訓基地（現代工業中心），廣州白云區鐘落潭鎮的高職園開放式實訓基地，深圳公共實訓基地，還有天津、無錫建立的公共實訓基地等[1]。這些公共實訓基地建設模式雖然有所不同，但基本上都是由政府人力資源和社會保障管理部門、教育行政部門等相關機構出資，并牽頭負責管理和運行（或聘請專門機構負責運營維護），強調公益性、無償或成本費使用，每年會投入相當的費用用于建設、運營和維護，給地方政府帶來一定的財政壓力。PPP模式建設共享實訓基地，則可以在減輕政府財政壓力、專業化運作和提高利用率等方面提升公共實訓基地的建設質量，因而具有獨特的意義。

（一）有利于解決建設資金不足的難題

公共實訓基地建設需要較大的資金投入。首先，基礎設施建設往往占據了較大一部分資金。土地批租、規劃設計、建筑安裝工程、配套市政基礎建設、綠化、道路等，都需要相當的費用。其次，實訓基地硬件環境、軟件環境的建設，也要投入相當的經費和精力。為滿足生產性實訓需要，與行業產業生產活動零距離對接，部分先進實訓設備的采購費用較大。再次，實訓基地運營管理與維護，需要專門的團隊，無論是政府機構委派，還是向市場采購服務，均需要持續的資金投入。如果采取純粹的公益性運營模式，需要持續投入的金額依然巨大?？紤]到院校專業的多樣性、知識更新的速度以及對實訓基地需求的多樣性，政府需要投入的資金往往存在較大缺口，只能保證一些需求量大、需要重點支持的實訓項目。PPP模式則引入了社會資本參與實訓基地的建設，其龐大的規模足以為實訓基地的建設提供持續的資金支持，可以很大程度上解決政府教育經費投入不足的問題，為公共實訓基地大規模建設和推廣帶來可能性。

（二）有利于產教深度融合

產教融合是應用型高等教育人才培養的必然要求，也是真正實現應用型轉型的有效路徑。因此，教育領域一直對產教融合有較高的關注度。在現實中產教深度融合存在較大的障礙。原因在于院校和行業企業之間缺乏有效的切合點。院校與企業的合作中擁有科技和人才優勢，但科研成果轉化本身有著自身的市場機制，人才培養過程中的實踐教學則仰仗企業提供實踐基地予以支持。企業的利益訴求難以得到滿足，往往在校企合作合作過程中缺乏應有的動力，更多是單方面的付出。這種狀況必然導致產教融合無法真正深入，失去持久的動機機制。PPP模式由于企業的投資與深度參與，對校企合作和產教融合的需求較為迫切。實訓基地的建設與運營維護成為企業的業務領域，必然成為產教融合的推動者，從而使得產教融合具備了長期性和穩定性。

（三）有利于提高實訓基地的使用效率

院校內部自建的實訓基地、政府投資建設的實訓基地在運作過程中，往往并沒有充分發揮其設計的接待能力，有的實訓基地利用率并不高。一般而言，專業性越強的實訓基地，使用中的排他性越強，其他專業學生利用其開展實訓的可能性越低。這樣很容易產生資源閑置，導致單位時間內的實訓成本高企。利用率的低下，也會導致進一步的維護、改造升級意義不大，影響了實訓基地的與時俱進的更新換代。PPP模式由于企業投資參與建設，一般會有經營年限的制約，這會迫使企業設法充分利用基地資源，加快資金的周轉和回收。在兼具市場化和公益性的基地建設中，企業會通過合理運作，增強實訓基地的適用性和競爭力，努力提高實訓基地的使用效率，以便充分發揮實訓基地的作用。

二、PPP模式建設共享實訓基地的依據

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在當前的投資和基礎設施建設中受到重視，被視為公共服務供給機制的重大創新。PPP模式中，政府與社會資本通過平等協商，簽訂合作合同以明確雙方的權責關系，由社會資本運營管理并提供公共服務，同時通過政府采購或特許經營，使社會資本獲得合理的收益。政府則負責監管，保證公共服務的質量和效率。PPP模式不僅僅適用于基礎建設領域，同樣也適用于文化教育領域。

區域共享式公共實訓基地的建設，首先是為了滿足應用型高校和中等職業學校人才培養工作的需要，2002年國務院發布《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，在決定中提出了實施職業教育開放實訓中心建設計劃的規劃綱要，在職業學校相對集中的地區應建設一批可共享的實驗和訓練基地。共享實訓基地的建設進入發展期，到2014年，國務院在《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中，進一步提出了推進職業教育資源跨區域、跨行業共建共享的政策安排。這些政策的出臺，從國務院的層面，給區域共享實訓基地建設提供了政策依據，指明了發展方向。

其次，為了培養高技能人才、開展社會職業技能培訓，提高就業與再就業水平，國家勞動和社會保障部在2007年頒發《關于開展高技能人才公共實訓基地建設試點工作的指導意見》，指導意見明確指出，全國高職公共實訓基地建設要堅持“統籌規劃、布局合理、技術先進、資源共享”等原則，將公共實訓基地建設政策落到實處，就公共實訓基地建設的指導思想、目標任務、功能定位、建設模式等具體辦法提出了切實可行的意見。endprint

再次，關于社會資本、民營資本投資教育事業，國務院先后發布了多個文件進行鼓勵。其中，2010年發布的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）就提出，要進一步拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵民間資本參與發展教育和社會培訓事業。2014年發布的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），鼓勵社會資本更多地參與教育、文化設施建設，也要求地方政府盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展的意見，要求地方政府統籌規劃公共服務設施，逐步擴大對教育、文化等方面的政府服務購買范圍。2015年，國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發〔2015〕42號）更是專門提出要廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務，在教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與[2]?？梢?，在發展PPP模式建設共享實訓基地方面，政策法律依據較為豐富。

三、PPP模式建設共享實訓基地的運作模式

采取PPP模式建設共享實訓基地，本質上還是為區域內應用型高等院校和中職學校的人才培養服務，具有明顯的社會公益屬性。同時，社會資本參與又需要實訓基地項目本身具備一定的投資回報率。因而，采用PPP模式進行建設，需要在公益性和市場化兩個方面找到均衡點，其運作模式的設計較為關鍵。

（一）BOT模式

BOT（投資建設-運營-移交）模式在基礎設施建設中發揮著重要作用。共享實訓基地并不依附于任何院校，作為區域性的公共產品和服務，本身具有公共屬性，同時也需要一定的基礎設施建設，因而，其建設也應適用于BOT模式。采用BOT方式建設運營，更適用于新建共享實訓基地項目。首先，政府與社會資本在資金投入上開展合作。由于公共實訓基地的部分公益性屬性，政府在合作中可以通過行政劃撥的方式提供土地，即以土地作為投資。社會資本則以自有資金或向市場籌集項目建設所需要的全部資金，由社會資本全面負責規劃建設、設備購置，直至投入使用。其次，社會資本向區域內院校人才培養提供生產性實訓服務，并取得合理的收益，同時承擔實訓基地的安全運營、維護、管理。此外，政府部門也可以授權企業開展適當的社會技能培訓和技能鑒定，以及特許其承擔再就業培訓和扶貧等政策性功能。當然，由于共享實訓基地的部分公益屬性，政府可以考慮對參訓者或院校予以一定財政補貼，也可以直接向企業購買服務，以補償社會資本的資源投入，實現公益性與經營性項目的統籌平衡。最后，共享實訓基地達到合同約定的運營年限，無償移交給政府。

（二）ROT模式

ROT（重構-運營-移交）模式，采取“區域實訓基地整合重構，社會資本專業運營，政府購買服務”的方式，實行“管辦分離”。即在界定公共實訓基地所有權和管理權的基礎上，由政府集中將分布在區域內各院校的校內實訓基地、政府所屬的校外實訓基地進行重組重構，在所有權歸屬政府的前提下，將共享實訓基地的經營管理權限賦予社會資本，由企業開展專業化運作，政府實施有效監管。日常經營管理活動、材料耗費、實訓基地的維護等所需資金投入由社會資本負責，并參照社會事業單位等非營利性機構的標準，在成本價基礎上附加合理利潤率，適當收取管理費。按照官辦民營方式，開展經營活動，合同期滿時，所有資產無償移交給政府，政府則可以通過招投標方式重新選定社會資本開展運營管理。

（三）政府采購公共服務模式

對于部分沒有收益或收益較低的生產性實訓項目，社會資本往往參與意愿不強的，可以考慮采用政府采購公共服務模式。即政府以土地出資，由社會資本采用綜合開發模式，對整個教育資源相對集中區域進行整體規劃，統籌進行基礎設施規劃建設和公共服務設施建設，按照院校人才培養工作關于實踐教育的要求，利用行業企業、教育咨詢機構組建的專業團隊提供實訓教學產品和服務，有需求的院校，將需求量上報政府部門，由政府統一采購，分配給區內院校使用。這樣，可以深化產教融合，特別是企業為滿足院校的需求，獲得更多的政府采購訂單，不得不主動加強與院校的合作，最終形成共享實訓基地資源的優化配置，提高財政資金的使用效益。

參考文獻

[1]謝盛良.高職教育區域開放共享型實訓基地的運行機制研究[J].長春教育學院學報，2016（12）.

[2]國務院辦公廳：國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發〔2015〕42號），中華人民共和國中央人民政府網站.

作者簡介：嚴圣陽：（1971-），湖北江陵縣人，武漢商學院經濟與金融學院教師，研究方向：金融市場、高等教育。endprint