本溪市林權改革具體做法及成效

唐 玥

(本溪市林業基金征收管理站，遼寧 本溪 117000)

本溪市地處遼寧省東南部，是遼寧中部城市群中的重要城市，也是全國優秀旅游城市。全市總面積8411km2，總人口156.2萬人，下轄2個滿族自治縣、4個城區及1個省級經濟技術開發區。自然地貌為“八山一水一分田”，是遼寧東部山區重要的天然林區和中部城市群的水源涵養林基地，素有遼東綠色屏障之稱。

作為遼寧省林業廳確定的集體林產權制度改革試點市，本溪市開始率先實施集體林權制度改革。由于這次改革直接涉及到農村千家萬戶，被認為是繼解放初的土地改革,20世紀80年代的土地聯產承包制之后的“第三次土改”。目前，我市已全面完成38個鄉鎮、267個村的主體改革任務，產權落實到戶面積844.9萬畝，有15萬農戶、52.5萬農村人口參與了改革，參與率達到94%，群眾滿意率達到99%。本溪市的林權改革從明晰林業產權這一基本問題入手，確立了林農的經營主體地位，真正實現了“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”，給予了林農真正意義上的物權，從根本上消除了制約集體林業發展的體制性障礙，為集體林業又好又快發展奠定了良好的基礎。本溪的林業改革工作得到了國家林業局領導的肯定，成為中國北方集體林權制度改革的示范區。

根據我市林業發展實際，在本溪縣東營坊鄉、桓仁縣鏵尖子鎮和明山區大峪溝村開展了深化集體林權制度改革試點，并完成了3個試點單位的改革工作。在認真總結試點單位經驗的基礎上，按照“先易后難、分批推進”的原則，分兩批先后完成了全市所有鄉鎮、村的改革工作。具體做法是：

從政策層面來說，主要有6個方面內容：一是自留山穩定不變。對已經劃定的自留山，由農戶長期無償使用，允許繼承。自留山上的林木除劃分時對原有樹木另有約定外，一律歸農戶所有，允許出售、轉讓。二是落實“誰造誰有”政策。對已與集體簽訂合同并造林的，核實確認后予以確權發證。對未與集體簽訂合同但已造林的，雙方協商后補簽合同，確權發證。三是穩定“三定”時的承包山。對“三定”時確定的承包山，原則上執行原合同。確實未按合同執行、群眾意見較大的，依法進行糾正。四是完善1997年以來的承包山。對程序合法、合同完善，雙方無分歧的，給予鞏固確認，明晰產權。對程序不合法或合同不完善，但本集體經濟組織成員沒有意見且合同雙方愿意繼續履行合同的，可在雙方協商的基礎上，明晰產權，規范合同。對程序不合法、合同權利義務不對等、群眾反映強烈、合同雙方協商不成的，或承包方沒有執行合同造成森林資源破壞的，依法修改或終止合同，重新確定林權。五是規范已流轉的集體山林。凡是轉讓行為規范，合同真實有效并依法履行的，應予維護確權；簽訂的合同沒有違背法律政策，但在轉讓程序等方面不夠規范，原則上應維護原合同，協商解決、補充完善；對明顯不合理，少數人暗箱操作、以權謀私，嚴重侵害集體和個人利益，經協商難以達成一致的，通過司法程序解決。六是明晰仍由集體經營山林的產權。對目前仍由集體統一經營的商品林和一般、重點生態公益林，經本集體經濟組織成員民主決策，面向內部以戶或聯戶為單位實行家庭承包經營，明晰林地使用權、林木所有權。對少林村，本著先內后外的原則，經評估作價后，采取公開招標、競價拍賣等方式將林地使用權和林木所有權轉讓給本集體經濟組織成員或社會其他成員。

從林業發展思路上，堅持了“兩大體系”(生態體系和產業體系)一起抓，主要有4個方面內容：一是加強森林后備資源建設。大力開展植樹造林、封山育林、退耕還林、科學營林、加強天然林和公益林保護的“五林工程”，全面提高林分質量，增強森林生態服務功能。二是大力發展林業產業。堅持生態建設產業化，產業發展生態化的林業發展方向，大力挖掘林地潛力，有限制地開發利用林地資源，發展林地經濟，保生態、促發展。全市規劃建設形成了以紅松為主的干堅果業，以林下參為主的中藥材業，以刺龍牙為主的山野菜種植業，以林蛙為主的林下養殖業，以森林公園為龍頭的森林旅游業，以速生豐產林為重點的商品林基地建設，以精深加工為目標的林產品加工業等七大林業產業。三是堅持依法治林。健全完善了林業法規、行政法規、規章相互配套的林業法律法規體系。加強對森林采伐限額和木材采伐、審批、驗收、運輸等關鍵環節的管理。強化征占用林地管理，規范森林資源流轉，嚴厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。四是推進了科技成果在林業的應用。推廣了平歐榛子、紅松嫁接技術。引進了北美紅楓、挪威紅楓等新樹種。完成了基于3S技術(GIS：地理信息系統、GPS：全球衛星定位系統、RS：遙感技術)本溪市森林資源地理信息管理系統的研發，提高了林業管理水平和效率，并為林業建設提供了技術支撐。

通過不斷深化集體林權制度改革，從根本上理順了林業生產關系，解放了林業生產力，調動了廣大農民發展林業的積極性，實現了“農民得實惠、生態受保護、社會增效益”的目標。

一是林業生態體系日趨完備。林改后實現了“山定權、樹定根、人定心”，廣大農民把山林當作“綠色銀行”，造林、育林、護林的積極性空前高漲。在生態建設上，由過去的“要我造林”轉變為“我要造林”，每年造林面積是改革前的兩倍以上；在資源管護上，由過去的“漠不關心”轉變為“主動管護”，破壞森林資源的案件大幅度下降；在營林生產上，由過去的“粗放經營”轉變為“科學經營”，廣大農民都像侍弄耕地那樣精耕細作山林。林改后的三年來，全市造林57.6萬畝，低效低產林改造9萬畝。到2007年，全市有林地面積達到945萬畝，比2002年底增長了4.4%；森林蓄積量達到4900萬m3，增長了32.4%；單位面積蓄積達到5.2m3/畝，增長1.18%；森林覆蓋率達到了74.5%，增加2.5個百分點。

二是林業產業發展迅速。林改后，全市每年新發展林下產業基地都超過20萬畝，已發展工業原料林和速生豐產林93.5萬畝，林下藥材和山野菜91萬畝，干堅果經濟林114.8萬畝。全市目前有12萬農戶規劃發展了林下產業項目，有45萬農民在從事林地經濟開發。在本溪縣東營坊鄉洋湖溝村，改革前全村只有11戶搞林下產業，改革后有186戶開發林下產業達9000多畝，占總農戶的81%；桓仁縣二棚甸子鎮四平聯村，林改后僅一年就向林地投入1500萬元，新發展林下參1500畝，目前全村人均林下參已達6.5畝。據統計，全市林業社會總產值由改革前的30.4億元增加到76.2億元，農民人均林業收入由改革前的2119元增加到3699元，占其純收入比例由改革前的58.2%增加到60%。林業已經成為本溪市農村經濟發展和農民增收致富的主導產業。

三是森林資源保護效果顯著。通過林改，使山林權屬更加清晰、責任更加明確、利益更加直接，也促進了廣大農民傳統生活觀念和生活方式的轉變。節柴改灶、秸稈氣化深受歡迎，“看好自家山、管好自家林”、“把山當田耕、把樹當菜種”也成了農民的自覺行動，廣大林農還創造并推廣了多種“不砍樹也能富”的致富形式，生態文明的觀念正在逐步樹立。目前，全市封山育林達到590萬畝，占全市林業用地總面積的59%，對郊區137萬畝森林實施了全面封山育林；區劃國家和地方生態公益林762.1萬畝，占全市林業用地面積的76.2%；加強自然保護區建設，全市自然保護區總面積達到116.8萬畝，占全市林業用地總面積的11.7%，已建成1處國家級自然保護區，1處省級自然保護區；建成了本溪關門山等3個國家級森林公園，大冰溝等4個省級森林公園。

改革沒有終點，在未來的一定時期內林權制度改革還將在我市繼續進行，未來改革的發展趨勢是我市林業改革主要是繼續完善林改各項配套政策，加快生態建設步伐，加強森林資源保護與管理，確保實現森林資源增長、林業經濟發展、農民增收、生態良好。實現建設林業強市“95716”的奮斗目標，即：全市有林地面積達到950萬畝，活立木總蓄積量達到5600萬m3，森林覆蓋率達到75%，林業社會總產值達到130億元，農民人均林業收入占其純收入的60%以上，建成完備的林業生態體系、發達的林業產業體系和繁榮的生態文化體系。