碳排放交易中的配額產權界定問題

潘曉濱

（天津財經大學法學院 天津市河西區 300222）

1 碳單位產權界定的基本問題

1.1 碳市場履約工具的分類

碳單位是碳排放交易制度正常運轉的重要媒介，任何一個單位的配額或信用都承載著排放1噸二氧化碳當量溫室氣體的權利。與此同時，碳配額和碳信用也是控排單位（以企業為主）可以依靠的一類履約和交易工具。碳單位的獲取可以使控排企業獲得向大氣排放特定量溫室氣體的權利，而且碳單位在特定條件下也是可轉讓的。由于碳信用是私人主體通過從事減排項目而取得的一項私人財產權利，其在各國和各地區法律中具有明確的私權利屬性，因此沒有必要對其進行法律屬性的探討，而碳單位的法律屬性研究將集中于由碳市場主管政府部門所發放的碳市場配額。

1.2 碳配額產權界定必要性的爭論

碳市場中排放配額可轉讓權利的創設，代表了該制度工具與環境政策中傳統命令控制型手段的主要差異。在命令控制型管理工具中，排放權的賦予是基于個體排放源層面，并且排放設施的運行必須受限于特定的標準，而且這種獲得許可的排放權利是不能轉讓的。由此可見，針對配額的產權界定是使得配額分配制度區別于傳統排放許可制度的重要環節。一種觀點認為，建立碳市場的前提是創設一種可以進行交易的、排放一定數量污染物的權利，這一概念基于公權利的私有化，并受到各界的廣泛批評。在這種觀點中，大氣中總的環境容量將被分割為許多小塊，分配給不同的排放產業，該過程被理解為一種“大氣的私有化”形式，并導致了全球大氣環境容量資源的濫用，國家本應負有保護這一共有資源的責任，而非放棄該責任。

1.3 關于碳配額產權屬性設定的思考

在碳排放交易制度的運行中，配額分配給控排企業并不會導致“大氣私有化”本身。這是因為分配的并非“空氣”，而是一種量化減排目標的分配，或者說是在特定時期內為了規制大氣使用而進行的配額分配。這種分配并沒有針對大氣本身為了配額持有者的利益而創設任何權利或授權。國家也沒有轉讓空氣的所有權，而是創設了一種向大氣中排放特定數量溫室氣體的權利。這一活動所創設的權利究其性質是一種管控下的權利，而市場則屬于“許可”市場。不同于政府機構管理公共資源而產生的公法性質財產權，也不同于政府良好治理下由私人實體分配、管理和轉讓權利而產生的私法性質財產權，這種具備新型財產權特征的管控性財產權具有政府機構分配和管理不可分割權利的特征。碳市場體系的建立主要取決于配額的法律界定的強制性與可轉讓性。

2 域外國家的碳配額產權界定制度實踐

2.1 歐盟排放交易體系中的配額產權界定

歐盟的統一碳市場規則（第2003/87/EC指令）第3條a款將“配額”定義為：每單位配額可以用于在特定時期內排放1噸二氧化碳當量，該配額僅在履行該指令要求為目的時才能有效，并應當根據該指令規定進行轉讓。配額中所體現的主要權利包括：任何人都可以持有配額；配額可以在歐盟內部進行交易，也可以與任何認可該配額的第三國進行交易；配額可以用來執行排放許可；配額可以通過取消而“滅失”。然而，歐盟除了將配額作為一種交易工具進行定義之外，并沒有對配額的法律性質和所有權進行明確界定。歐盟對配額的法律屬性保持緘默，尤其是配額是否可以作為一種由《投資服務指令》或《市場濫用指令》規制的證券或金融工具，或者是配額是否可以當作一種貨物或服務，歐盟并沒有給出明確說法，作為權宜方法，歐盟將排放配額的法律性質交由各成員國根據各自的國內法體系和法律傳統分別進行界定。

2.2 歐盟成員國的配額產權界定

歐盟成員國必須將歐盟排放交易指令轉化為國內立法才能使其在成員國內生效。正如私營部門所擔心的那樣，由于缺乏對配額法律地位的中央協調化規定，每個成員國將對配額進行不同的法律分類。配額是被歸類為金融工具，還是被當作一種商品，將直接決定配額的法律處理方式。在瑞典，配額屬于一種金融工具并歸金融服務部門進行監管，而在奧地利、德國、法國、意大利、波蘭、葡萄牙和西班牙，出于金融監管的目的，配額被當作一種可以交易的商品。而在大多數成員國中，配額的處理方式因市場而異，即在現貨市場類似于商品，或期貨市場類似衍生品，根據潛在的合同規定。讓配額的產權界定符合某一歐盟成員國的法律體系并不容易，在許多國家配額都被當作一種特殊的權利。配額的財產權利如何進行界定將取決于各國不同的立法目的。

2.3 美國碳市場中配額產權界定

美國實施的排放交易起源自《清潔空氣法案》1990年修正案第四部分所建立的“酸雨計劃”。關于配額的權利限制，該修正案第403條f款對排放配額的法律性質進行了詳細規定。在美國聯邦層面的碳市場立法實踐中，相關提案包括了《氣候安全法案》（也被稱作利伯曼·沃爾納法案），以及2009年美國《清潔能源與安全法案》（也被稱作瓦克斯曼·麥克雷法案），后者是關于在美國建立碳排放交易的一項著名提案，并尋求在2012年建立涵蓋全美的總量控制與交易體系進行溫室氣體管控。與二氧化硫排放交易相似，聯邦層面的排放交易提案也都清晰規定，管制實體并不能在接受配額的過程中被賜予任何財產權。利伯曼·沃爾納法案第201節以及瓦克斯曼·麥克雷法案第721（C）節都明確闡述“排放配額不是一項財產權?！庇纱丝梢?，在美國的配額法律屬性界定實踐中，盡管配額自身并不具備財產權，但卻承載了財產權的諸多特征，例如可轉讓性或保護配額免于任意征收。當美國聯邦政府試圖保護創設或取消分配的靈活性，以便更好地管理碳市場，或是撤銷或撤回不合理分配的配額，他們都向私人部門分配了一項受到管控的財產權，并允許私人實體自由使用或轉讓這些配額。

2.4 澳新碳市場中的配額產權界定

在澳大利亞和新西蘭的立法實踐中，創設一個協調化碳市場的愿望，要明顯超過國家對于控排企業排放管制權力受到限制的擔憂。在新西蘭，《應對氣候變化2008修正案》（碳市場法案）正式引入了碳排放交易制度，覆蓋了多個產業部門的溫室氣體排放。該法第65節根據1999年《個人財產證券法》第16（1）節的規定修改了投資證券的定義，除了配額之外，還包括其他金融工具。另外，新西蘭的《配額和期貨結算制度法》對1999年《個人財產證券法》進行了附加修訂，以便對配額產權界定進行進一步規制和澄清。與新西蘭相似，澳大利亞政府也提出，碳污染減排項目（CPRS）下的配額將被賦予個人財產的法律地位。CPRS進一步對配額的處理進行了明確規定，當配額被政府征收時，其持有者可以獲得補償。

3 我國碳市場進行配額產權制度設計的針對性建議

域外國家對碳配額法律屬性的界定局限于一個主要問題的權衡。一方面，出于發揮最佳市場功能和流動性的考慮，政府部門只是勉強同意為配額賦予財產權；但在多數情況下，政府并沒有對其所創設的權利邊界進行清晰定義，而是留給市場在“邊學邊干”中去摸索。從政府角度來看，采用審慎的方法對配額界定模糊的權利是有好處的，這是因為如果對該權利進行明確的定義，會對管理部門創設或取消此類權利的靈活性帶來明顯的困難。但與此同時，政府管理部門也強烈意識到，權利的確定性對于創建一個活躍的市場是十分必要的，配額持有者應獲得保護，免于政府的任意征收，而政府應當克制采用任意征收或造成配額經濟貶值的任何武斷措施。

結語

我國的國家級碳市場于2017年底正式啟動，但直到2020年才會投入正式交易運營，這期間留給我們兩年時間的準備期，而配額產權制度設計則顯得尤為重要。根據碳市場發展由起步到成熟的發展規律，我國針對配額的產權界定制度仍然需要秉持分步走策略，即在初期可以效仿發達國家采取立法模糊處理的方式，便于初期政府碳市場管理經驗的積累以及控排企業對運行規則的熟悉。但在碳市場運行進入成熟期后，國家必須要通過明確立法賦予配額明確的產權界定。一方面，國家層面的碳市場管理條例需要對配額屬性及其處理規則進行明確規定；另一方面，上位法尤其是我國民法分典中的《物權法》需要對環境容量權進行界定，以此作為碳市場產權界定制度的重要依托。