對當前縣區財政收支矛盾的思考
——以盤錦遼東灣新區為例

張曉靜

（盤錦市遼東灣新區財政金融局，遼寧 盤錦 124000）

1 引言

遼東灣新區財政收支矛盾日趨突出,如何應對財政收支矛盾尖銳和資金壓力日趨突出難題,成為擺在各級財政部門面前突出的問題。下面以盤錦遼東灣新區為例，簡要分析近年來財政運行中存在的主要問題及困難，并從收入、支出以及財政預算管理等方面研究化解財政收支矛盾的對策思路。

2 存在的主要問題及原因分析

2.1 財政收入自給率偏低，稅負較高

遼東灣新區形成稅收收入的產業結構較為單一，在糧食加工、裝備制造類項目仍未投產前，仍然極大依賴石化加工企業的稅收貢獻，各重點石化企業形成公共財政預算收入占總體稅收收入的60%以上，如果以后年度石化產品出現市場不景氣，產品價格走低，將對遼東灣新區的稅收收入產生極不利的影響。

在招商引資過程中，多家在談意向企業向我們提出將各稅種和土地出讓金的地方留成部分予以返還，但經過了解，寧波等東部發達地區除中央共享部分外無其他上解，我們與之相比實際稅負仍然較高，這勢必影響了遼東灣新區招商引資工作的開展。經初步測算，2018年需向省上解4億元，2019年需向省上解4.8億元，2020年需向省上解5.8億元，2021年需向省上解7.1億元。

2.2 剛性支出數額巨大

①“三?！敝С鲈鲩L較快。隨著國家各項支出政策的不斷出臺，工資、運轉、基本民生等剛性支出均按國家標準執行，新增“三?！敝С黾捌淇偭坎粩嗯噬?。一是工資保障方面，遼東灣新區按照“先生活、后生產”的原則，按照國家最低標準安排工資福利支出，確保職工合法權益；二是隨著遼東灣新區的不斷建設發展，市政養護、環衛清掃、垃圾清運、污水處理等公共運行成本已成為當前遼東灣新區一個較重的負擔；三是民生保障支出增長迅猛。近幾年，民生保障類支出普遍呈現新增項目多、數額大、提標頻繁的特點，有的項目調整頻率之快數額之大遠遠大于地方財力增長的速度，使得遼東灣新區財政的收支矛盾加劇，形成較大的財力缺口。②政府債務負擔尤其沉重。遼東灣新區仍處于開發建設的初期，因大量基礎設施建設投入而產生的還本付息、動拆遷和工程款支付的資金壓力巨大。近兩年，通過爭取遼寧省發行的地方政府債券資金初步實現了“以時間換空間”的債務風險后移，但是目前遼東灣新區招商引資的項目仍處于建設投產初期，對遼東灣新區的稅收貢獻尚未充分釋放，遼東灣新區自有財力無法完全滿足償還債務的需要。

2.3 績效管理與預算編制銜接不夠緊密

部門預算編制質量和項目績效的考核機制尚未建立，績效評價結果未得到充分利用。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預算時從自身利益出發過高預估某些項目。財政雖進行了一些削減，但有些項目的資金預算仍然高于實際需要，造成部門預算調整過大。而部門預算改革已推廣多年，部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進行詳細考究。年初部門預算編制中項目經費雖單獨編制，但多數部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經費中的會議費、購置費、業務費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預算也失去了約束效力。在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業性較強，因此財政對其預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核也存在一定難度。[1]

3 緩解財政收支矛盾的對策和建議

3.1 大力增收減支，夯實基礎性工作

遼東灣新區收支矛盾的主要問題是債務還本付息壓力巨大，為了能按時償還債務，一是全力狠抓財政收入，保障償債資金來源穩定。從本質上講，政府債務的主要成因是收支矛盾，債務風險的化解依然要靠穩定的財政收入作為保障。因此，必須努力克服經濟下行壓力影響，按照“穩固壯大基礎財源、培育做強新興財源、強化收入征收管理”的思路，采取主動協調解決國地稅等收入部門困難、主動加強重點財源企業服務、主動向上匯報爭取的方法措施，不斷增加財政收入。二是大力壓減一般性項目支出，嚴格控制新增債務規模。按照厲行節約、反對浪費的原則和國務院“約法三章”要求，從嚴控制經費類支出，保障續建和民生項目資金需求，壓減城市建設類項目支出預算，杜絕樓堂管所等一般項目支出預算安排。三是新增財力優先保障清償到期債務，減少新增債務融資規模，逐步消化存量債務。

3.2 爭取上級政策傾斜，加大扶持力度

①通過借鑒東部發達地區的發展經驗，并結合遼東灣新區的發展實際，建議上級財政對遼東灣新區除中央分享的稅收外，地方財政一般預算收入金額全額留存。土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持遼東灣新區建設。②對于債務系統內已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務產生的利息，省財政每年給予一定比例的貼息。同時，對于到期的地方政府債能夠通過續貸實現借新還舊，以緩解遼東灣新區償債壓力，為遼東灣新區騰出資金用于重點項目建設創造條件。

3.3 推進地區經濟發展，培植壯大財源

推進遼東灣新區的縣域經濟發展，進一步支持鄉村振興戰略；支持產業升級，積極爭取各項優惠政策；通過專項補助資金及產業扶持資金等方式大力扶持企業發展，大力培植和壯大稅源。統籌整合財政專項資金，積極爭取國家項目資金支持；探索不同方式的融資模式，吸引更多金融資本，引領和帶動更多的社會資本投向遼東灣新區建設。

3.4 強化政府債務管控，防范化解債務風險

穩步管控存量項目還款，對存量到期的項目融資，提前研究綜合施策，一筆項目一種對策；采取無本續貸、先發行后替換的針對性辦法，延緩到期還本壓力；加大直接融資力度，重點推進債券發行；加大多元債券市場融資，做到多種債券產品錯時互補發行；積極推進發改委系統企業債、項目收益債券；下大力氣突破銀行間市場中期票據、定向債務工具的發行；研究謀劃發行證監會系統的公司債，“北交所”債權融資計劃等；密切關注銀行信貸政策、跟蹤監管政策的力度和方式變化、跟蹤銀行等金融機構的信貸政策的變化；關注新品種的投放，確保第一時間抓住政策窗口期；積極爭取新增專項債券，通過爭取土地儲備項目專項債券加快推進遼東灣新區西擴工業區和起步區項目建設，促進世界級石化產業基地基礎設施配套和功能完善。

3.5 提高預算編制質量，建立統籌規劃長效機制

一是深化預算編制改革。采用零基預算方式編制部門預算，摒棄傳統的基數法，以當年財力為資金分配基礎，以當年社會經濟和各項事業發展的實際需要為分配依據，優化財政支出結構。二是不斷強化預算約束。預算編制、執行等全過程使用財政綜合管理信息系統，并與國庫集中支付系統對接，實現預算編制剛性約束。三是深化預算管理制度改革。建立健全部門預算、綜合預算等管理制度，完成年度部門預算公開，切實提高資金分配的科學性、公平性和公開性；調整區本級部門預算公用經費定額標準，增強預算編制的科學性和規范性；認真做好2018年預算編制要求的經濟分類改革工作，確保政府預算和部門預算嚴格對應、有效銜接。