鎮江市低碳發展的實踐與思考

姜亦華

（江蘇省社會科學院農發所，江蘇 南京 210013）

江蘇省鎮江市在經歷了幾十年的重、化工業發展后，痛切發現生態環境遭受了嚴重污染，改走生態立市、低碳發展的新路，在全國率先開創了碳平臺、碳峰值、碳評估、碳考核，取得初步成效，其經驗受到國內外的好評和借鑒。目前亟須加強相關的法治建設和制度建設，盡早改變高碳的技術結構和經濟結構。

1 從高碳向低碳轉型

鎮江市位于長江與大運河交匯處，江山多嬌，自古有“天下第一江山”“城市山林”之美譽。下轄京口、潤州、丹徒三區和丹陽、揚中、句容3個市縣，山水延綿，州嶼錯落，風光迷人。幾十年的工業化發展以重工、化工、煤電、冶煉和造紙為主，在取得可觀業績的同時也損害了生態環境：煤炭和化工成為“黑龍”和“白龍”，“炮轟南山，煙熏焦山，污水漫金山”令人心疼。政府曾采取多種防治污染的措施，但防不勝防。2012年初發生苯酚泄漏事件，使長江取水口遭受深度污染，威脅百余萬人的健康與安全。鎮江市委市政府痛定思痛，決心跳出過度追求產值而對環境污染被動防范的窠臼，寧可少增產值，也要重開一條生態立市、低碳發展的新路。當年關閉落后產能企業百余家，減少了污染源頭。鎮江市政府要求廣大企業把低碳作為轉型升級的“牛鼻子”。傳統的重工業千方百計地節約能源和物材的消耗，太谷電力公司通過電能云平臺對全市電力需求進行優化管理，組織近80家企業上線電能云平臺，平均節電率為8%，每年節約用電近億度，節省電費8 000萬元。原先的化工業向清潔化工、高端精細化工、有機硅等方向轉型，并向化工園區集中，企業集中度達50%，產出集中達75%，集中度排蘇南前列。在增量方面，鎮江市嚴格執行“四個一律不上”，即一律不上國家明確的產能過剩項目，一律不上一般燃煤發電、普通煉鋼、紙漿類造紙、水泥、印染、電鍍和小型采礦類項目，一律不上化工園區及監察點以外的化工項目，一律不上能耗和污染排放高于國內同行業標準的項目。2015年不予收理或不同意審批的項目共13件，近兩三年來幾無此類項目報批。著力發展高端裝備制造、航空航天、二氧化碳回收利用等新興戰略產業。索普集團研發的技術裝備用來回收二氧化碳，為環境減負，為生態增值。揚中市在全省率先打造光伏產業鏈，企業、公共機關及居民安裝分布式光伏電站（金屋頂）2 000多戶，年產出新電能240多億元，有“太陽島”之譽。

一方面在微觀層面促使企業節能減排，另一方面在宏觀層面繪制綠色生態版圖。鎮江市委市政府陸續編制出臺《鎮江市生態紅線區域保護規劃》等文件，劃定生態紅線區71個，明確2020年全市建設空間控制在30%以內，生態和農業空間不低于70%，層層簽約，形成剛性約束。鎮江市新區本來是片片農林，建起工廠、寫字樓后，市、區領導認為不能讓新區成為鋼筋水泥的森林，決定建設0.37萬hm2的連片良田，在工廠和寫字樓附近保留苗圃，在崗地植樹造林，形成有工業也有農林的格局。近年來推行糧食蔬菜間套種，復種指數有所提高，2015年鎮江市高新區成為國家首批循環化改造試點，同時丹陽市、句容縣和丹徒區的經濟開發區也成為江蘇省循環化改造試點。2016年，鎮江市政府在市區南部、丹陽北部、句容東部建立綠色城鎮化示范區，已初顯雛形。茅山地區擁有0.39萬hm2山林耕地，是江蘇省的有機農林示范基地，這幾年擴大了面積，已然是鎮江市的生態屏障。足夠的生態空間和農業空間催生了生態農業和生態旅游，生態農業和生態旅游業推進著低碳發展［1］。

鎮江市從高碳向低碳的轉型受到江蘇省和中央政府的支持，2012年11月成為全國低碳試點城市。2013年與2012年相比，單位GDP二氧化碳排放強度下降4.2%，單位GDP能耗下降4.5%，全年單位GDP化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化合物排放強度分別下降11.2%、11.5%、11.3%、19.6%，均超額完成省下達的任務。此后幾年各項減排指標略有波動，大多達到或超過預定進度。2014年12月13日，習近平總書記來鎮江市視察時說：“鎮江低碳工作做得不錯，有成效，走在了全國的前列?！辨偨械吞及l展振動了國際視聽。2015年在洛杉磯召開的中美氣候城市峰會上，鎮江市代表中國低碳試點城市介紹經驗，得到與會代表的稱贊，并與加利福尼亞州簽訂了低碳發展合作協議。接著又應邀赴巴黎參加聯合國氣候大會，向世界展示“低碳鎮江”的生態之美。2016年11月，鎮江市以“技術創新，共享低碳”為主題成功舉辦了國際低碳技術產品交易會，2017年10月又舉辦第二屆國際低碳（鎮江）交易會，有來自各國的300家企業參展，5 000余人參會。

2 碳平臺、碳峰值、碳評估、碳考核“四碳”同建

轉型的動能在創新，鎮江市創造性地建設了碳平臺、碳峰值、碳評估、碳考核，“四碳”同建開全國之先河。

2.1 以云平臺管理低碳建設

為了厘清城市碳排放的基礎狀況，鎮江市升起了全國第一朵“生態云”，首創低碳城市建設管理云平臺。該平臺采用云計算、物聯網、地理信息系統、智能分析等技術，通過采集、核算，整合國土、環境、資源、產業等部門的節能、減排、降碳的數字，實現了低碳城市建設的系統化、信息化及空間可視化。碳平臺面向政府、企業及社會的虛擬化網絡服務中心，實時在線監測重點企業、重要山體、水體及大氣的碳狀況，為現狀評估、趨勢預測、目標制訂、跟蹤管理提供科學決策支撐。碳平臺是城市碳管理體系的核心和基礎，是政府加快轉型升級實現低碳發展的技術助手，發揮著日益重要的作用。

2.2 以碳峰值倒逼產業轉型

根據歷年來能源消耗數據，綜合考量人口、GDP、產業結構、能源結構等因素，在碳平臺的支持下建立城市碳排放趨勢模型。經測算，在通常情況下鎮江市將在2039年左右達到碳排放峰值，但通過對產業結構、能源結構的大幅度調整優化，有可能在2020年左右實現碳排放峰值目標，比全國提前10年。通過碳峰值目標的確立及實現路徑的探索，決策層實施碳排放預算管理，確定產業發展的“負面清單”，形成低碳發展的倒逼機制，分別進行“調高調優調輕調綠”。一方面加快傳統產業改造升級，繼續淘汰落后產能；另一方面上馬低碳型戰略新興產業?，F已在全省率先實現經濟技術開發區循環化改造全覆蓋［2］。

2.3 以碳評估研判項目準入

為了如期實現碳峰值達標，鎮江市實施“碳評估制度”。在耗能評估、環境評估的基礎上，測算項目的碳排放總量、碳排放強度等8項指標，使碳評、能評、環評合一。將項目劃分為3個等級，用紅燈、綠燈、黃燈表示。紅燈項目不予通過；黃燈項目強制要求采取低碳減碳技術，不能達標的給予碳補償，直至達標才予通過；對綠燈項目，提出進一步減碳優化建議，直接通過。碳評估由政府公共財政買單，從源頭為項目準入把關，為全市低碳產業發展筑起一道“防火墻”，確保碳峰值達標。

2.4 以碳考核引導區域發展方向

有什么樣的考核導向，就有什么樣的政績觀和發展質量。從2014年開始，鎮江市以縣域為單位實施碳排放總量和強度的雙控考核。運用碳峰值倒逼機制，充分考量產業結構、能源結構、GDP占比、人口占比和主體功能區定位等因素，兼顧各地的歷史排放量和經過努力可以達到的減排能力，確定全市及所轄市縣區的差異化碳排放任務，納入轄區年度黨政績效管理考核體系。碳考核發揮了指揮棒的導向作用，加速了城市低碳轉型。

3 問題、對策與展望

6年多來，鎮江市低碳發展成效顯著。但由于以前長時期形成的以重、化工為主體的高碳技術結構和經濟結構并非幾年時間就能調整到位，目前許多企業的生產技術仍不符合低碳、環保、清潔、循環的要求，一些污染重、能耗多的傳統技術仍在使用中。先行一步的企業實施了低碳、循環的技術應用，但在總體上不足以規避生態風險。結構決定功能，只有把高碳的技術結構和經濟結構改變為低碳的技術結構和經濟結構，才具備消減生態風險的功能。這是一個技術升級的過程，也是經濟、社會轉型的過程，需要全市上下的不懈努力。多年來政府一直在努力，但市場的基礎決定作用發揮不夠，籌備了多時的碳交易市場尚未建成，民間環保組織的作用也有待加強［3］。

鎮江市創建了低碳管理云平臺，已覆蓋市區、高新區、生態園區和下轄三市縣及其部分鄉鎮，但尚未全部覆蓋所有鄉鎮，有待擴大覆蓋、監測更多的山體、水體。由于習慣勢力和不法利益的驅使，城鄉都有一些企業的“三廢”處理不達標，甚至惡意偷排。這需要進一步加強低碳管理云平臺的建設，使觸角延伸，獲取更多的信息，發現污染就追根尋源，消弭每一個隱患，保護每一片山水。在技術監測先行的同時，法治必須緊緊跟上，對偷排者加以嚴懲，或責令關停。鎮江市在生態修復、生態補償、環境公益訴訟方面的地方性法律法規尚未配套出臺，環境損害追究、環境離任審計等制度也有待強化。只有通過法治和制度建設，才能充分實現碳平臺等技術創新和管理創新的價值，否則有可能出現反彈。

低碳社會的建設需要全體社會成員確立低碳生活方式。鎮江人已有所悟，越來越多的人乘公交或騎自行車出行，全市公交價格在省內最低。但奢侈消費、炫耀消費的現象還比較普遍，生活污染排放量依然較高。這要靠生態文化教育和規章制度的約束。相信歷來以江山多嬌而自豪的鎮江人有智慧、有能力用低碳的生產方式和生活方式讓江山永遠壯美，吸引全國全世界的人來此賞光，并拿出更多的低碳發展經驗讓全國全球分享。