村級土地利用規劃編制研究

吳永建 劉思雨

（長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710064）

在城鄉進步和發展的過程中，農村一些地區土地利用和管理面臨建設布局散亂、用地低效粗放、公共設施缺乏、鄉村風貌退化等嚴峻問題。為了滿足農村社會經濟發展的需要，急需編制村級土地利用規劃來指導農村土地利用，調整農村土地利用結構，優化各類用地布局，統籌安排村域內生產、生活、生態空間，從而促進美麗鄉村建設，助力鄉村振興戰略的實施，讓農村“沉睡的資本”活起來。

1 村級土地利用規劃編制的定位和要求

1.1 村級土地利用規劃編制的定位

村級土地利用規劃是鄉級土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃。

1.2 村級土地利用規劃編制的要求

①遵循《美麗鄉村建設指南》規定的相關要求；②以鄉村振興戰略為統籌，以推動鄉村振興為目標；③按照“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的要求，遵循“山水田林湖草”是一個生命共同體的理念，落實鄉級土地利用總體規劃確定的耕地、基本農田、村莊建設用地指標和用地空間管控紅線。

2 村級土地利用規劃編制的難點

2.1 村級土地利用規劃的法律地位不高

我國《中華人民共和國土地管理法》確定的土地利用規劃體系不包括村級土地利用規劃。村級土地利用規劃的編制主要依靠行政法令來指導，其法律地位不高，國家的意志很難在基層層面上得以體現，對農民的指引作用相當有限，約束力不強，導致村級土地利用規劃編制成果和制訂的管制規則很難嚴格落實到位。

2.2 規劃之間的協調銜接困難

目前，大多數農村地區已經開展了新農村建設規劃、村莊規劃、土地整治規劃、居民點規劃、交通規劃和水利規劃等工作，由于不同部門之間規劃時點不一，考慮問題的出發點存在差異，導致不同部門編制的規劃自成體系、銜接困難，增加了村級土地利用規劃編制工作的難度。

2.3 基礎數據的獲取難度大

2017年9月發布的《村土地利用規劃編制技術導則》指出，村級土地利用規劃比例尺建議使用不小于1∶2 000的土地利用現狀數據和工作底圖，有條件的地區可以采用1∶500比例尺精度。就目前來看，大多地區都缺乏如此高精度的基礎數據，為村級土地利用規劃編制工作帶來了很大障礙。因此，需要在現有1∶10 000比例尺數據的基礎上開展補充測量工作，充分利用高分辨率遙感影像、大數據等手段獲取更大比例尺的數據，精確到具體地塊來滿足工作需要。這就大大增加了村級土地利用規劃編制的難度。

2.4 區域資源稟賦差異大

我國農村地區區域資源稟賦差異大，從而會影響土地利用的結構和布局。村級土地利用規劃的編制不是鄉級規劃在村域內的簡單分解，也不是千篇一律，而應本著區域特色和資源稟賦，按照因地制宜的原則，結合村域發展定位、特色產業和鄉風民俗，充分考慮村域內各業用地布局，凸顯出規劃區域的獨特風貌，做到“一村一品”，體現出“工匠精神”。

2.5 村級土地利用規劃編制工作量大

村級土地利用規劃是鄉級土地利用總體規劃的進一步細化和落實，這就要求村級土地利用規劃更加具體和細致［1］。為了做好村級土地利用規劃的編制工作，必須采取入戶調查、實地踏勘等方式充分掌握村域的社會經濟發展現狀和資源利用情況，了解村民的實際需求和發展意愿，合理規劃村域土地資源，實現集約節約用地。就目前來看，村級土地利用規劃的編制正處于試點階段，只是鼓勵有條件的地方開展村級土地利用規劃的編制工作，工作量相對小一些。村級土地利用規劃作為一種指導農村土地合理利用的基層規劃，待試點結束后，很有必要進行全面開展。以陜西省神木市為例，有19個鄉鎮、600多個村，所以在全國范圍來看，村級土地利用規劃工作量相當大。

3 村級土地利用規劃編制建議

3.1 完善并提高村級土地利用規劃的法律地位

村級土地利用規劃是實現鄉村土地資源優化配置、推動鄉村振興的基本手段［2］。把村級土地利用規劃的編制與實施納入法制化軌道，是促進村級土地利用規劃工作有效開展的根本保障［3］。村級土地利用規劃作為基層的詳細型和實施型規劃，沒有明確的法律地位，會導致規劃的可實施性不足，很難對農村地區的土地利用活動起到管控作用。因此，需要完善并提高村級土地利用規劃的法律地位，加強對農村地區土地利用的管控和引導，保障農村土地資源嚴格按照規劃的用途來高效利用。

3.2 以鄉村振興戰略為統籌

鄉村振興戰略關系到我國能否解決城鄉發展不平衡、不充分的問題，也關系到國家整體發展水平是否均衡，是否能夠實現城鄉融合發展等問題。

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，并把鄉村振興戰略作為未來黨和國家發展的七大戰略之一，由此可見國家對其高度重視。因此，村級土地利用規劃的編制要以鄉村振興戰略為統籌，結合村域自然資源稟賦，將傳統產業向新型產業轉型，形成優勢產業，實現產業興旺；在保證農村發展的同時也要“打好藍天保衛戰”，合理確定村域內生態用地規模和布局，嚴格劃定生態紅線，明確生態用地管制規則，實現生態宜居；發展文化軟實力，搞好農村基礎設施和公共服務用地安排，實現鄉風文明；對農村閑置、散亂、廢棄、低效利用的土地資源進行綜合整治，達到集約節約用地的目的。

3.3 不同規劃之間充分協調銜接，推進“多規合一”

面對農村地區不同部門組織編制的規劃自成體系、管控紅線相互交叉制約、銜接不緊密的現象，村級土地利用規劃的編制應加強部門間的配合與協調，充分融合國土、交通、水利、生態和產業規劃等內容，合理安排村域土地資源，調整土地利用結構，優化土地利用布局，實現“多規合一，”形成“一張藍圖、一本規劃”，防止村級土地利用規劃在實施時發生“規劃打架”的情況。

3.4 借鑒三調工作方法，運用三調工作成果

形成1∶2 000及其以上比例尺的基礎數據是村級土地利用規劃編制的重點。2017年底全面展開的第三次全國土地調查工作，使用正射影像、數字高程模型、平板現場信息采集、“互聯網+舉證云平臺”等技術方法，以優于1 m的高分遙感影像為農村土地調查工作的基礎條件，逐圖斑開展全地類調查，查清每塊圖斑的地類、范圍、權屬等利用情況，掌握詳實準確的土地利用現狀數據和土地資源的變化情況，實現成果信息化管理與共享，滿足生態文明、空間規劃等工作的需要。所以，三調成果完全可以滿足村規編制的要求，待三調成果報備以后，可以直接使用三調成果作為基礎數據開展村級土地利用規劃編制工作，這樣可以節省大量的財力、物力、人力投入，并提高工作效率。目前，村級土地利用規劃編制使用的基礎數據主要是通過補充調查后的二調變更數據或者重新測繪形成的大比例尺數據，所以在數據采集處理過程中可以充分借鑒三調工作方法，實現快速、準確、便捷地開展村級土地利用規劃編制工作。

3.5 剛柔并舉，科學規劃

剛性是維護規劃權威性和嚴肅性的客觀需要，而彈性是規劃實施可行性的必要保證［4］。村級土地利用規劃編制中應做到剛柔并舉，落實鄉級規劃中基本農田、耕地、村莊建設用地剛性指標的同時，也要結合村域實際情況，在保證建設用地規模不突破鄉級規劃指標、不占基本農田的情況下，規劃的村莊建設用地位置和方向可以根據村域實際需求進行微調，可預留一部分建設用地指標為村域新興產業的發展提供保證。

村級土地利用規劃的編制一定要做到科學規劃，不能采取一刀切的方式，應充分考慮民意，結合村域規劃定位，統籌按安排村域生產、生活、生態“三生空間”，合理劃定村莊規模邊界以及擴展邊界、永久基本農田紅線和生態紅線，并制定村級規劃管制規則，形成“村規民約”。

4 結語

村級土地利用規劃作為微觀層面指導農村土地利用活動的詳細型和實施型規劃，在落實鄉級規劃任務的同時要充分發揚民主，尊重村民的主體地位，讓村民真正參與到規劃編制的各個環節中來，并采納他們寶貴的意見和建議。也要結合村域自然資源稟賦、社會、經濟發展水平精準定位，保證規劃的科學性，做到剛柔并舉。

村級土地利用規劃也是實施鄉村振興戰略的有力手段和重要保證，村級土地利用規劃的編制要以鄉村振興戰略為統籌，必須明確其法律地位，同時需要與其他規劃充分協調銜接，推進“多規合一”，合理安排村域生產、生活、生態“三生”空間，實現農村地區土地精細化管理，促進農村社會經濟健康穩定發展。