基于動態監測工作的森林資源管理問題分析

胡勝云，曹蓉芬，孫中元，周 珊

(1.煙臺市森林資源監測管理站，山東 煙臺 264000；2.煙臺市林木種苗站，山東 煙臺 264000；3.北京市林業勘察設計院，北京 100029)

基于動態監測工作的森林資源管理問題分析

胡勝云1，曹蓉芬1，孫中元2，周 珊3

(1.煙臺市森林資源監測管理站，山東 煙臺 264000；2.煙臺市林木種苗站，山東 煙臺 264000；3.北京市林業勘察設計院，北京 100029)

本文基于山東省煙臺市2016年森林資源動態監測工作，提出森林資源管理工作中出現的林地和林種等概念界定、非林地造林管理及調查、森林資源檔案管理、“一張圖”應用和細則解讀及地信軟件應用等主要問題。并提出四方面建議與對策，一是落實林地管理屬性，加強公益林資源保護，確保生態紅線安全；二是加強對經濟林、非林地林木資源等長期監測，確保森林覆蓋率；三是提高森林資源檔案意識，加強林地“一張圖”應用；四是加強對林業資源監測專業人才隊伍的培養。

動態監測；森林資源管理；林地；“一張圖”；煙臺市

森林資源是林地及其所生長的森林有機體的總稱，以林木資源為主，還包括林中和林下植物、野生動物、土壤微生物及其他自然環境因子等資源。它不僅僅具有生物學、遺傳學價值，更重要的是它所蘊含的生態價值在當今社會逐漸凸顯?，F代森林資源動態監測就是利用3S技術、數據庫技術結合傳統林業調查方法，對森林資源數量、質量進行科學統計分析。

1 動態監測對于森林資源管理的意義

及時、準確掌握森林資源現狀，實施森林資源動態監測是科學合理劃定生態保護紅線、維護國土生態安全、建設生態文明的基礎，也是實現林業資源數據“一套數、一張圖、一盤棋”管理，確保森林覆蓋率、森林蓄積量“雙增長”重要保障[1]。只有摸清森林資源現狀及動態變化趨勢，才能夠確保森林資源管理決策建立在科學的基礎上，實現林業可持續發展。

2 從動態監測工作分析森林資源管理存在的問題

本研究基于2016年煙臺市森林資源動態監測工作，從凸顯出的主要問題對日常森林資源管理進行反思，以期為森林資源管理正規化、科學化提供借鑒，為“林地一張圖”應用提供參考。

2.1 林地、林種等概念界定問題

森林資源動態監測要求以林地或非林地現狀調查為依據，確定林地變化情況，產出本期林地變更調查成果。本次森林資源動態監測外業執行過程中，發現調查人員在一些地類的界定方面存在一些疑問。按照《山東省2016年度林地變更調查技術細則》(以下簡稱細則)，凡是面積大于0.067 hm2、集中成片、郁閉度大于0.2的林地，一并劃歸喬木林地類。從統計森林覆蓋率來看，這種劃分沒有問題，因為這符合林學特征,但從用地使用來看，譬如大面積公共綠地、陵園、墓地等，這些非林地地類上的林木數量較大，如果后期因工作失誤、統計分析不到位，劃歸林保范圍或者納入采伐限額范圍，一方面增加了林業系統無謂的工作量，給統計、管理工作帶來困擾；另一方面會給土地使用者在土地規劃使用審批方面造成不小困惑，造成社會資源浪費。因此，如何正確界定不同類型林業資源以應用于覆蓋率統計及土地管理是一個值得思考的問題。

其次，按照《中華人民共和國森林法實施條例》第二十二條規定，坡度在25°以上宜林地應當用于植樹、種草，25°以上坡耕地應當按照當地人民政府制定的規劃逐步退耕、植樹和種草[2，3]。因此，以上坡地不論是已種植有農作物，還是開墾作為其他用途，都應當屬于林地。在實地調查中發現，部分山區公益林地前期地類為林地，林種為防護林，卻被老百姓開發成梯田，因此，按照《細則》，本期地類應劃歸非林地—農業用地，變化原因為毀林開墾，這些地塊在前期政府土地規劃中劃歸為生態林地，水土保持是這些地塊的第一功能，但因林木盜伐或者開墾，造成林木丟失或栽植農作物，致使林地變為非林地，導致公益林地面積減少。因此，公益林地界定、管理、保護是一個必須解決的問題。

再如，農民為了經濟利益而在公益林地中栽植蘋果樹、板栗樹等經濟樹種，破壞了原有林相，地類仍為喬木林，變化原因為人工更新，只是樹種發生了變化。因樹種變化，調查人員會將林種由防護林改為經濟林，森林類別由公益林改為商品林，導致公益林面積減少，并且經濟林未來變化受不可控因素影響加大，給林地管理帶來困難。

以上這些林地或林種變化是本次林地動態監測的一個縮影，這幾個現象反映了目前我國在林地地類命名或者林種命名方面，存在著過分關注林木、忽視土地功能的問題，林木固然是提高森林覆蓋率的保障，但是唯林木論會給林地管理、非林地管理、公益林管理、商品林管理造成混亂，是一個必須關注的問題[4]。

2.2 非林地造林管理及調查問題

近年來，平原少林省如山東、河南、江蘇等，非林業用地造林成為發展平原林業和綠化造林的熱點[5]。這種情況在現實中普遍存在，如林糧間作形成的各類森林、多年棄耕地天然更新形成的森林、城市建設用地中構建的城市森林、道路保護區的森林等，它們不具有林地屬性但卻具有森林資源特征[6]。這些非林地資源對于實現林業“雙增”目標、完善采伐管理制度的影響和作用舉足輕重。

以某區縣2016年動態監測數據為例，據初步統計，非林地造林面積約占新增造林面積的40 %，其中大部分樹種為蘋果等經濟樹種，這樣，在統計新增造林面積時，使規劃林地新造林面積占比縮小,同樣，由于種植結構調整，從喬木林變為非林地的地塊中，原為果樹林的比例大于50 %。這兩個現象說明，在未規劃為發展林業的土地上，農民自主經營決定營造什么林種對該區縣造林面積影響較大。在日常林木管護中，老百姓對于蘋果樹等經濟樹種可自行設計、自主確定采伐年齡和采伐方式[7]，且果樹不在森林采伐限額之內，因此，果樹林面積浮動在所難免。果樹林作為矮化喬木林，其面積浮動勢必會造成森林覆蓋率的變動。

另外，據現地調查，果樹林面積為667 m2左右的林地小班數量較大，分布廣泛且不均勻，產權不清晰、界限不明確、變化較頻繁，給外業工作者增加非常大的工作量，同時給喬木林管理造成很多問題，給地區林業宏觀管理帶來一些隱憂，對于實現林業雙增有消極影響，應當引起重視。

2.3 森林資源檔案管理及“一張圖”應用問題

1985年國家林業部頒布的《森林資源檔案管理辦法》規定，建立森林資源檔案應以森林更新、造林調查設計資料、各種專業調查資料等10項數據資料為依據。紙質材料是以往森林資源檔案的傳統形式，數據量大，而且翻閱、查找數據很困難，統計工作更是繁雜。目前，隨著地理信息系統的逐漸發展、完善，為林業資源數據即森林資源檔案提供了一個高效數據存儲平臺，并以矢量圖層、林業專題圖、屬性表格等形式展現在用戶面前，提高了數據查詢、分析、統計效率，豐富了林業數據形式，森林資源檔案的電子化管理刻不容緩。

煙臺市在2014年進行了二類資源調查，且在2015年進行了動態監測暨林地變更工作，目前已經完成了煙臺市林地“一張圖”，即《山東省煙臺市林地保護利用規劃圖》，這張圖在林業資源保護、利用、建設方面發揮了重要作用。但在2016年進行的林地變更中仍然發現“一張圖”應用存在一些共性問題需要解決。首先，新增造林地落圖問題。根據地區十三五林業規劃，每個區縣每個年份都有不同面積的造林任務，以前部分造林規劃設計落圖是在地形圖上進行統計，沒有落在最新“一張圖”上，沒有充分利用林地小班區劃。如果在時間緊、任務重情況下進行年度造林任務統計，勢必會造成落圖與實際面積出現偏差，事倍功半且失去造林落圖的實際應用意義[8]。其次，林地保護管理問題。近年來，隨著經濟建設發展，各類建設項目增多，用地需求量較大，國家嚴格限制征占農業用地規模，部分建設單位將目光投向林地資源，林地和森林資源受到嚴重威脅，林地保護管理形勢仍很嚴峻。筆者在2016年林地變更工作期間發現，建設項目征占用林地的手續、檔案管理效率有待提高。比如，部分建設項目征占地紅線落圖、坐標統計、合法性等屬性沒有在平時的工作中及“一張圖”上備案，Arcgis使用面窄、應用效率低，檔案意識差。

同樣，在森林火災、病蟲害調查、退化林分修復方面，日常林業資源檔案電子化管理問題也需要引起重視，以提高森林資源管理和林業經營決策水平。

2.4 細則解讀及地信軟件應用問題

筆者在2016年度動態監測暨林地變更工作中發現，《山東省2016年度林地變更調查技術細則》作為宏觀性準則，為此次變更工作做出具體的方向性指導，區縣林業系統工作人員有了基本工作標尺。但是，同樣發現《細則》仍然具有需要完善的空間，比如，合法性字段的定義，合法、不合法具體包括哪些情況，規劃調整如何算合法、如何算不合法；再例如，規劃調整定義中未規劃為發展林業的土地，農民自主經營引起的農林種植結構的地類變化，未規劃為發展林業的土地包括哪些情況和與毀林開墾種植農作物的區別需要細化說明。

2016年山東省森林資源動態監測信息系統軟件及其升級版為該年度動態監測暨林地變更工作提供較多便利，結合遙感影像進行區劃，極大提高了工作效率。但是，這款軟件的操作界面有些復雜，多次轉換界面給使用者帶來繁冗工作量，其中有些功能需要簡化，比如，批量復制、批量修改屬性、拓撲檢查及修改，如何實現簡約化是未來的改進方向。其次，這款軟件在某些屬性之間的邏輯關系檢查并不十分準確。另外，本次動態監測所使用遙感影像的清晰度和時效性有待提高，外業核實中發現有一些地塊與遙感影像差別較大。

工作人員應用Arcgis等地信軟件的熟練程度有待加強。在此次森林資源動態監測工作中，筆者發現大部分技術人員對軟件的操作流程較為熟練，但是仍有一些能力需要提升，比如，遙感影像解譯判讀、坐標轉換、勾畫圖斑、拓撲檢查及修改、應用Arcgis進行屬性修改等方面能力欠缺，反映出工作人員日常林業資源管理工作中缺乏信息化意識，在當前森林資源管理往縱深化發展的關鍵時期，加強軟件應用及林業知識學習是一個緊迫工作。

3 對策與建議

3.1 落實林地管理屬性，加強公益林資源保護，確保生態紅線安全

較長時間以來，森林資源調查監測工作堅持“土地利用現狀”原則，凡是達到有林地標準的地塊，均按林業用地調查，未將非規劃林地的森林資源區分出來，單獨統計和分析，這不利于森林資源的經營管理，勢必造成林業部門對林業資源管理的混亂、數據統計分析的偏差。2015年山東省森林資源動態監測暨林地變更工作增加了林地管理類型這一屬性，林地管理類型分為林業部門、非林業部門(交通部門、水利部門、農業部門)和有爭議3種，明確了不同部門對林業資源的管理范圍，以后每年此項工作仍將繼續，但是管理類型數據落實的準確性仍有待提高。對于山東省這樣缺少公益林資源的平原省份，更應加強對生態紅線區域范圍內的林地保護。建議明確不同類型公益林林分的分布、經營范圍，落實到山頭地塊，明確位置、面積、四至邊界，建立公益林地小班檔案,對其73項二類小班屬性仔細調查，嚴格控制公益林資源轉變為非林地，嚴格監管各種蠶食公益林資源的違法現象。

3.2 加強對經濟林、非林地林木資源等長期監測，確保森林覆蓋率

如前所述，農民在承包經營的經濟林林地或者短輪伐期用材林林地上根據市場需求調整種植結構，用材樹收益高就種用材樹，果樹收益高就改種果樹，或者大面積更新種植農作物，造成經濟林林地和一般商品林林地具有較大波動性和不穩定性。2009年《國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》林資發([2009]166號)頒布實施，明確規定非林業用地林木采伐不納入限額管理，由經營者自主經營、自主采伐[9]，對進一步調動廣大林農積極性、促進林業發展有較為重要的意義，同樣加大了非林地林業資源的波動性，對于十三五雙增目標的實現有不利影響，應加大對自主經營林業資源的長期監測，加強林地用途管制，使得各類林業管理類型維持在一個相對穩定狀態，確保森林覆蓋率穩定，保證林地資源數量、時間、空間的穩定。

3.3 提高森林資源檔案意識，加強林地“一張圖”應用

通過參與2015年、2016年省森林資源動態監測暨林地變更工作，大多數林業調查工作者有了一定地理信息軟件應用經驗，但是將這些經驗、知識應用于日常林業資源管理工作還有一段距離，有一些問題還需要解決和完善，最關鍵的是提高檔案意識與規范檔案管理工作。

目前，山東省已完成林地“一張圖”數據庫建設和最近一次森林資源二類調查(2014年)，林地資源均已落實到山頭地塊和小班，屬性信息更加全面，準確反映了林地資源現狀。數據格式為shp，采用2000地理坐標系。筆者建議，小班日常林業經營管理資料必須和林地“一張圖”協同更新，及時矢量化，生成諸如林地征占用管理、新造林項目、退化林分修復、森林火災統計、造林規劃設計、低產林改造、病蟲害防控等不同專題的矢量圖層，提高未來動態監測暨林地變更工作效率，提升基層林業信息化水平，向以圖管地轉變。

同時將林地“一張圖”、地區國土調查數據、遙感影像數據、地形圖數據矢量圖層加載到Arcgis中，協同管理，確定林地二級地類和國土二級地類重合部分的面積和屬性，結合林地管理類型屬性，全面掌握地區不同類型林地資源，便于日常林業資源管理、統計分析。

3.4 林業資源監測專業人才隊伍培養

如前所述，山東省森林資源2016年版本動態監測軟件的穩定性、簡約化有待提高，更重要的一點，軟件的先進性最終服務于林業資源管理者；林業資源管理者對于林地變更監測、林地資源保護、林地分類監管、林地相關法律等更多林業資源基本常識的準確把握才是林地資源管理工作的核心。因此，加強對細則解讀的培訓、遙感判讀技術培訓、軟件應用培訓應成為常態化機制，創建高素質林業人才隊伍才能從根本上提升林業資源管理水平。

[1]山東省林業廳.關于扎實推進全省森林資源普查，實施森林資源動態監測工作的通知[Z].魯林發〔2014〕45號.

[2]中華人民共和國森林法實施條例[M].北京：中國林業出版社，2000.

[3]朱鳳琴.占用征用林地管理的法律思考[J].林業資源管理，2017，(1)：6-10．

[4]黃和亮．論以林地資源管理為中心創新森林資源管理制度[J]．林業經濟問題，2006，26(6)：535-542．

[5]樓毅.華東監測區非規劃林地森林資源的調查和管理問題與對策[J].林業資源管理，2014，(1)：27-29．

[6]艾建林．非林地森林資源的調查統計與管理問題探討[J].林業調查規劃，2009，34(6)：16-18．

[7]國務院.國務院關于全國“十三五”期間年森林采伐限額的批復[Z].國函〔2016〕32號.

[8]張成程，張蓉，李華.我國未成林造林地成林情況調查監測的思考[J].林業建設，2014，(5)：8-11．

[9]國家林業局.國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見[Z]．林資發[2009]166號.

Analysis of forest resources management issues based on dynamic monitoring

HU Shengyun1，CAO Rongfen1，SUN Zhongyuan2，ZHOU Shan3

(1.Forest Resource Monitoring Management Station of Yantai City, Yantai 264000,China；2.Forest and Seedling Station of Yantai City, Yantai 264000,China；3. Forest Survey and Design Institute of Beijing City, Beijing 100029, China)

The issues of concept definition of forest and forest category, forestation management and research of nonforest, forest resources archives management and “a map” application and detailed rules and regulations and GIS software application during forest resources management work were raised based on the 2016 dynamic monitoring of forest resources of?Yantai city Shandong?province. The four suggestions and countermeasures were raised. The first was implementing forest management property, strenghthening public welfare forest resources protection, guaranteeing ecology red line security. The second was to strengthen long-term monitoring of economic forest and forest resources of nonforest to secure the forest coverage rate. The third was increasing forest resources record awareness, strengthening the application of “a map”. The forth was strengthening the cultivation of professional talent team of forest resources monitoring.

dynamic monitoring; forest resource management; forest land; “a map”; Yantai city

2017—06—19

胡勝云(1973—)，男，湖北蘄春人，工程師，主要從事林業資源管理工作.

10.16115/j.cnki.issn.1005-7129.2018.01.008

1005-7129(2018)01-0026-04

S757

A

(本篇專家編審：李永生)