城市公交可持續發展的補貼機制探索

尤 理， 陳波蒞， 張志哲

(1.中鐵二院工程集團有限責任公司， 成都 610031； 2.交通運輸部科學研究院， 北京 100013； 3.深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司， 深圳 518021)

0 引言

公交補貼作為支撐城市公交發展的重要手段對實現公交優先發展有著重要的作用. 對于公交運營企業而言，公交財政補貼作為其票價收入以外重要的收入來源，可以維持企業收益，保障企業持續發展. 對于政府而言，合理的公交補貼機制是保證公交補貼額度保持在政府可負擔的范圍內、同時維持城市公交運營活力的有效保障. 由于公交企業本身具有公益性和商業性并存的特點，公交企業一方面必須提供足夠班次、線路以及運營時間的公交服務，滿足市民公交需求；另一方面，還必須維持企業正常運轉、補償生產損耗、滿足企業發展和員工福利. 在公交企業的各項成本中，既有用于社會公益性服務的部分，也有用于商業性運營的部分. 但由于公交企業與政府之間信息的不對等，政府往往難以判斷政府給公交企業的補貼是否足夠用于滿足公交服務于公益性需求的運營開支，導致公交運營企業對于政府補貼往往采取等、靠、要的態度，缺乏通過改善自身運營提高企業收入的積極性. 合理的公交補貼機制，可以有效避免公交運營企業過度依賴于政府補貼，努力發揮自身主觀能動性. 通過提高公交車輛、公交線網的運營效率提高運營收益. 同時，對于城市公交行業而言，有效的公交補貼激勵機制可以刺激公交企業改善運營服務質量，吸引居民公交出行，全面體現公交的公益性，對城市公共交通可持續發展具有重大意義. 因此，有必要對公交補貼機制進行研究，制定合理的公交補貼機制，提高公交補貼效率.

1 公交補貼方式

本文對國內外不同城市公交財政補貼方式進行了分析，經總結，目前普遍采用的公共交通的財政補貼方式主要包括下3種：定額補貼、按車公里補貼以及按人公里補貼.

1.1 定額補貼

額定補貼方式由政府和公交企業進行商議，根據商議結果，按固定額度對公交企業按年發放補貼. 由于操作起來比較簡便，該方式是目前大多數城市采取的補貼模式. 此補貼方式多虧不補，少虧不退款. 對于企業發揮自身能動性，積極增收減支有著一定的作用，同時減輕了政府的負擔. 但是，這種補貼方式存在其弊端，補貼額度的核算難以與公交企業上半年度的實際盈虧情況相結合，缺乏公平性和合理性. 同時，這種補貼方式也難以調動公交企業的積極性，無法激勵企業提升運營效率及公交服務水平，不利于城市公共交通的可持續發展.

1.2 按照運輸工作量補貼(車公里補貼)

該方式按照企業實際運營里程數和行車班次綜合確定補貼額，補貼單位為車公里的綜合成本. 運營企業按年提供其運輸工作量，政府按事先商議好的車公里成本對公交企業進行專項補貼. 這種補貼方式對于同時有多家公交運營企業的城市更加適用. 同時，該方式可以有效保障冷僻線路的補貼金額，保護運營邊遠地區運量較低的運營企業的服務質量和基本權益. 然而，由于這種補貼機制不受客運量的影響，致使公交公司缺乏動力通過改善運營效率提高運營收入，并且容易導致企業為獲取更高的補貼而產生線路繞行等浪費.

1.3 按客運量補貼(人公里補貼)

按運營企業運營里程和客運量確定補貼額度. 這種補貼方式以人次公里為單位，可以有效促進運營企業努力提高運營效率提高運量，同時注重設備更新和服務質量，發揮補貼的激勵性作用. 然而，這種運營制度可能造成企業由于偏遠線路客運量少而不愿意或者消極經營的現象，對公眾利益可能造成損害. 因此應當通過嚴格的政策性虧損補貼制度加以平衡.

2 公交補貼原則

公交財政補貼應本著合理性、激勵性和市場性原則進行，在保證公交系統正常運行并有一定合理利潤的基礎上，充分發揮公交運營企業通過改善經營管理提高公交運營效益的積極性.

2.1 合理性

公交提供的服務應保障廣大人民群眾的普遍利益，同時對公交企業的財政補貼在政府財力范圍內. 應正確區分公交企業的政策性虧損和經營性虧損，對企業經營性虧損應由企業自負.

2.2 激勵性

財政補貼要考慮補貼內容和效果，同時結合成本控制、服務質量考核等因素，充分激勵和引導公交企業向現代企業方向發展. 同時通過外部競爭的淘汰壓力，避免企業由于壟斷忽略服務質量.

3 公交補貼范圍

根據《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》，當國家確定的成品油出廠價高于2006年成品油價格形成機制改革實施補貼前的水平，中央財政全額負擔城市公交企業的油價補貼. 除油價補貼外，公交財政補貼的范圍主要包括4個方面：

1)保障性補貼：為方便市民出行，公交企業開設的夜班線、臨時專線和城鄉公交線路，形成的政策性虧損.

2)福利性補貼：公交企業執行政府低票價政策，統一實行IC卡打折優惠(包括普通卡6折、學生和低保戶、特困戶3折)而減少的收入. 以及執行政府免費票政策造成的企業收入減少. 包括離休干部、高齡老人、盲人、傷殘軍人等免費乘車減少的收入.

3)換乘補貼：由于公交、地鐵之間相互換乘折扣所造成的收入減少.

4)技術補貼：為鼓勵公交運營企業技術改進，提高生產效率，政府對公交企業引進先進運營調度技術，購買智能調度設備及智能安全保障設施，更換高排放標準發動機等設備支出應當進行適當補貼. 此外，為鼓勵企業引進高級人才，政府對公交運營企業招聘高級專業人才應進行專項補貼.

公交企業各項成本中應當由政府補貼所承擔的部分除對公交企業稅費實行的減免或優惠的非資金補貼外(如營業稅、燃油稅、車輛購置稅以及車輛運營涉及的養路費、客運附加費、運管費等)，還應當包括對保障性、福利性、技術性以及對換乘的4類補貼. 根據補貼撥付機制和核算方法可以進一步將這4類補貼分為2類：一類是資本補貼，另一類是運營補貼. 其中，資本補貼指由于公交運營企業車輛、場地、信息化等固定資產升級或折舊所產生的成本屬于技術性補貼，運營補貼則包括公益性、福利性以及換乘所造成的損失的補貼以及對企業運營業績的獎勵性補貼.

4 公交補貼機制

借鑒國內外城市的先進經驗，本文對公交財政補貼機制進行設計. 通過建立帶有激勵約束機制的補貼政策，將社會利益與企業經濟利益相結合，使公交企業在提供優質服務、提高運營效率、保障運營安全等社會利益基礎上，獲得更大經濟利益.

本文認為應該建立以“車公里”為主導的補貼機制和“成本規制”制度，嚴格核算企業“車公里”運營成本. 同時，建立服務水平考核機制，通過服務質量調節系數調節公交公司的補貼額度. 建立公交運營效率鼓勵機制，通過運營效益獎金激勵公交公司通過改善自身運營、提高運營效率和優化運營資源，實現資源的最佳配置，降低成本，提高收入. 其中，對于開設夜班線、偏遠地區冷僻線所造成的虧損，應屬于保障性補貼范圍. 因此，應納入規制成本. 政府應于每個合同年與公交企業共同協商明確具體哪些線路屬于這部分線路(如，明確22:00以后的公交車均屬于夜班車；33路公交車金山南路站至萬民小學站之間屬于冷僻線路等，年刷卡上客量小于3 000人次的站點屬于冷僻站點等).

對于福利性補貼和換乘補貼，則可對公交IC卡中老年卡、殘疾人卡、學生卡刷卡以及換乘免費/折扣的記錄進行統計，按照其福利性折扣定價與正價票之間的差價計算其虧損，并納入規制成本. 同時，將公交公司按政府要求對車輛進行升級改造的成本也納入規制成本.

在成本規制的框架下，公交企業補貼金額具體核算方法如下：

企業當年補貼總額=規制虧損×β+運營效益獎金規制虧損=規制成本×(1+e)-公交票價收入運營效益獎金=當年與去年千公里利潤差×當年客運周轉量×α

其中，α為調節運營效益獎金總量的系數；β為服務質量調整系數；e為公交公司合理利潤率，一般取6%～10%.

政府通過成本規制和服務質量調節核算，確定對企業虧損補貼的額度和運營效益獎金，(運營效益獎金主要用于鼓勵企業提高運營水平的獎金. 該參數通過企業前后兩年之間單位的利潤差額與客運周轉量的積通過人數、里程和利潤綜合反映了企業運營效率改善的情況).

4.1 規制成本

公交成本規制是指政府通過建立單位運營成本標準值或浮動的上、下限，界定公交行業的合理成本范圍，并以此核定企業公交補貼的制度. 公交運營成本包括人工成本、燃料成本、營運車輛修理費、固定資產折舊等直接費用. 對這些成本項目進行規制的關鍵在于合理區分政府所應當承擔的成本與企業所應當承擔的成本. 借鑒相關公交企業成本規制的經驗，公交企業成本規制的范圍主要包括：

通過人車比(含外聘或外包業務服務人員)、人員基準薪酬對企業職工人數、人力成本進行規制，鼓勵企業提高勞動生產效率和自動化水平降低人工成本；同時，應將上述四類應納入規制成本的項目(包括保障性運營成本、福利性折扣、換成折扣及車輛更新成本).

引入固定資產折舊監審機制，對車輛總規模和采購價格進行規制，對超過規制標準價格又未經核定的車輛，按標準值進行規制.

分車型對車輛燃料、輪胎消耗、維修費用進行規制，并規定各項消耗的上下限，對耗費監審數超過規制標準值的，規制成本按照標準值計算；監審數小于標準值，則按實際取監審數計算.

政府或第三方機構對公交企業上一年各項主要成本進行監審，核算出單人次公交運營成本，并根據當年實際運營情況，按客運量進行補貼. 通過成本規制直接引導企業注重規制成本的控制，減輕政府財政負擔.

此外，應當增強公交成本和補貼的透明度，定期公布公交企業的經營成本和經營業績，必要時采取聽證會方式，讓市民了解公交企業由于社會福利和換乘所造成的虧損額度，通過公眾監督確保運營成本統計資料的真實性及定額的合理性.

4.2 公交服務質量調節系數

制定公交服務質量評價標準，建立服務質量評價激勵機制，通過服務質量調節系數調控公交財政補貼，提高政府對公交企業的控制力. 服務質量調節系數是指服務質量實際評分與標準分的比值.

當規制虧損為負，企業處于自負盈虧甚至盈利的狀態，這時，政府無需對企業進行虧損補貼，僅需要對企業服務質量進行監管，如果企業服務質量達到政府規定標準，則可以將盈利額全額留用，同時獲得政府給予企業的一定獎勵，此時β值為負；否則，政府將根據服務質量調節系數計算一定比例，對企業的盈利進行扣除，β值為正. 一旦企業不滿足公交服務質量標準，則按照高調節系數與1的差值扣除企業所獲得的利潤，保證企業不以損害公交服務質量為代價增加收入.

當規制虧損為正，企業處于規制虧損狀態，政府應首先核查企業是否達到了運營服務水平的要求. 由于運營服務水平本身就與企業的盈利直接相關，因此，在考察運營服務水平時應該避免以運量作為直接考察對象，而應結合公交運營數據進行綜合分析. 主要考察因素包括公交運營的安全性、準時性、舒適性等非運量指標. 此時，若企業達到政府與企業事先商定的服務水平，則說明該部分虧損是由于為實現服務水平所造成的政策性虧損，因此，β值應≥1；反之，則表示企業既未達到服務水平，又無法實現自負盈虧，則β值應0≤β≤1，相應扣減補貼金額.

服務質量考核的重點是企業服務水平與成本控制水平. 可選取乘客滿意率、行車安全率、車型配置、人車比率、準點率、滿載率等作為指標進行評估. 對于多個評估期運營服務質量連續不達標的企業，政府應當及時進行干預，勒令公交企業限期進行整改，若整改不力，則取消其特許經營權，并通過招投標的方式賦予新的運營企業公交特許經營權.

4.3 運營效益獎金

為鼓勵公交企業不斷提升自身經營水平，在公交企業虧損的情況下，若兩年的千公里利潤差>0，說明企業運營效益有所提升，應對企業效益的提高給予一定獎勵；反之，則該獎金額度為0.

當企業處于盈利狀態時，政府無需撥付專項資金對企業進行獎勵，僅將企業盈利額留作對企業效益改善的獎金.

對于連續虧損的公交運營企業進行評估，應考慮引入市場外部競爭機制(如引入其他城市優秀的公交運營企業)，通過重新招標尋求補貼更低、服務質量更高的公交運營企業替代得到補貼后依然長期虧損的企業.

在補貼核算和撥付過程中，還可將補貼額度與公交企業員工的獎金福利相掛鉤，對于生產效率提高而獲得的盈利，應用于員工獎勵或發放職工福利，提高員工參與改善企業經營的積極性，并鼓勵員工對企業的經營進行監督.

5 公交補貼資金的來源

目前政府對公交企業的政策性補貼主要依靠政府財政撥款. 由于政府財力有限，很多城市公交補貼難以到位，政府對公交補貼欠賬太多，造成公交企業經營困難. 因此，應拓寬對公交補貼來源，鼓勵企業，尤其是互聯網新型行業對公交新技術、新設施進行風險投資. 其產生的收益可直接補貼給提供新技術載體的公交公司.

6 結束語

本文總結了我國現行的主要公交財政補貼方式，并對不同補貼方式的特點及適應性進行分析比較，其次明確了公交企業財政補貼機制的基本依據和原則，界定了政府應承擔的財政補貼范圍，并最終提出綜合考慮規制成本、服務質量調整系數、運營效益獎金及專項補貼的可持續發展的公交財政補貼機制.