清代河工體制的翻閱

郭澤杰

(江西省水利廳，江西 南昌 330009)

0 引 言

“天下事莫難于治水”[1]，而治黃尤難。黃河，古籍稱“河”；“河工”一詞，“近世官文書則多專指黃河工程言”[2]。自《宋史》以降“正史”河渠志均以“黃河”開篇，且不惜篇幅。河書如滄海，彰顯黃河歷史的厚重?！霸诠ぱ怨ぁ?，本文重點考察清代河督制度下的黃河河工建設與管理體制，既稱“翻閱”，也就稱不上“研究”，供酌。

1 河工體制“集大成”

有論認為“它(清朝)把中國封建社會的各個方面都發展到了極限，成集大成之勢”[3]。有清一代的河工建設與管理體制在一定程度接近這一特征。

“體制”是體系、制度、方法、形式的總稱[4]。黃運兩河防汛、建設、管理、工式、經費、職官設置、河官隊伍、修防條例、考成保固、禁令設置等河工體系及其制度規定俱載于《清會典》、《會典事例》等文獻中[5]，可以看出清代河工體制自草創至完善的匠心與用力，基本形成修、防、管體系。主要特色在制度層面。

(1)機構定制。在組織體系中，分河、道、廳、汛、堡五級管河機構，有文職、武職兩套治河系統，文武河員均為專職。河道總督職位顯要，為正二品大員；加尚書或都御史銜者，為從一品大員。據統計，有清一代總、南、東、北河歷任河道總督135人[6]。

在職掌分工上，以河段為中心分區域管理。河道總督職掌為“綜其政令”、“以專責成”，統攝河務，并兼漕糧催攢、賑災濟民、治安巡防等職責。廳、汛均有河務管轄區域。軍隊建制設置河標、河營。河標屬于河道總督親統標兵，駐守沿河要地，主要職能為治運助漕、維護治安；河營設副將、參將、游擊、都司、守備等武官，各汛設千總、把總和外委等官職，“掌河工調遣及守汛防險之事”。有評價甚至認為，清代河道總督“它在整個社會和政治生活中的影響遠在現在的黃河水利委員會之上”[7]。

(2)用工制度。一是雇役制。順治及康熙前期是派夫制，由沿河州縣按畝起科，臨時派征?？滴跏吣?1678年)，河夫由僉派改雇役。二是河兵制。兵丁治水古來有之，清以前均屬臨時調派，不是專職。設置河兵是清代兵制的獨創，始于康熙十六年(1677年)南河。以河兵為常備，以河夫為臨時，構建起河兵河夫兼用疋配的基層河防實施體系。河兵制一直延續至清末，以為“救弊之術?！盵8]。雇募制與河兵制是清代賦役制度變革的必然，盡管仍具封建強制性，“雇值”通常也不是河夫河兵的勞動力實際價值，但在一定程度可以彌補河夫征發本事之弊。

(3)經費管理制度。有清一代河工費用整體呈上揚之勢，維持著河工公共財政的性質。據統計，康熙年間“全河歲修不過數十萬金”；乾隆年間“歲修、搶修、另案，兩河尚不過二百萬”；嘉慶年間“歲修搶修頓倍，歲修增而另案從之”，所增之費“以三百萬計之”；道光時則增為每年六、七百萬兩[9]。清代擁有較完整的河費使用管理制度。

一是采取定額河工用銀制度，控制河工支出。如，對南河歲、搶修經費，乾隆十三年(1748年)規定，不得超過40萬兩；嘉慶十二年(1807年)加增料價后，規定不得超出150萬兩。每個河段河工經費都要求謹守定額。超額部分，責令總河及各承辦官員按比例分賠。嘉慶二十一年(1816年)對另案實行年際比較，限制河費增長。定額河工用銀制度于同治二年(1862年)終止。

二是物料、夫工定價和河工定“工法”，控制工程造價。對各類用工物料，按其性質、尺寸、所在地區、采辦難易程度等因素定價，并限時付銀、辦料、交料。雍正朝由工部等部院議準河工所需的夫、工、木、石、葦、口糧等價格，著為“部定例價”或“官發例價”，奉為“永為定額”、“永成定規”。與之相對的是“時價”，即市場價格。題銷河費遵循“例價”，不能隨行就市。各種“工式”和“定式”等技術和工藝雖然主要基于經驗，缺乏科學精準，但至少體現了河工管理和控制造價的要求。

三是制定河工奏銷程序，控制河費侵冒。清代修防，綜其大要，有歲修、搶修、另案、大工。工程款報銷有固定的手續、時限和奏銷程序，“其核費具題也，歲修以十月，搶修無定期。題銷均以次年之四月，逾限者論。別案大工，不在此限”[5]。逾限不銷者，著授受各官賠償工費。對“緊要險工”，要求管廳官興修、具題并行，克期告竣，工竣題銷。[5]。河臣申報，總河親勘，督撫監督，御史糾劾，工部題銷，構成糾察制衡體系，以杜侵冒。

(4)考成保固制度?？汲杀９讨贫仁乔宕こ虪I造質量保障的一大特色，屬于朝廷法制層面對工程質量最強烈的監督與干預。至少在康熙元年[1662年]出現河工“保固”的說法[5]?！洞笄鍟洹酚小氨９獭笨偪?；《大清會典則例》列“考成保固” 專條；其他河工章節中也有部分條款。它包含兩項制度：

一是責任追究制。酌定保固期限，如黃河河工保固1年，運河河工保固3年，水閘設施保固6年。一般而言，在限內沖決，承修官擔責；在限外沖決，防守官擔責。其實質是針對河工建管及行政監管領域的官員(包括河道和地方文武)職務管轄連坐追責。追責處罰有行政處罰、刑事處罰、經濟處罰；大多是數罰并用。河臣動輒得咎，升革驟至，“歷來大臣獲譴，未有如河臣之多?！蔚酪院?，河臣幾難幸免，其甚者僅貸死而已”[10]。

二是賠修制度。賠修制度是清代河工的一大創造，本意是以經濟處罰來減輕官員的行政或刑事處罰，但各種處罰并舉，實際上是責罰加重。它是一種經濟連帶處罰，不僅咎由自取，或將傾家蕩產，株連子孫；株連官員，禍及同事。河工“賠修”最早的官方記載出現于康熙二十三年(1684年)[5]。賠修種類與定例繁瑣雜亂，甚至事無巨細。如，雍正五年(1727年)遵旨議準“賠四銷六”定例：凡黃河一年之內、運河三年之內堤工沖決者，經總督、巡撫題報堅固或據實保題者，其重修所用錢糧一律責令承修官“止賠修四分，其余六分準其開銷 ”。黃河一年之外、運河三年之外堤岸工程沖決者，而該管各官實系防守謹慎并無疏虞懈弛者，經總河督撫查證具題，則責令防守該管各官“共賠四分，其余六分準其開銷”[5]。至乾隆三十九年(1774年)，朝廷又將應賠的四分劃為10份，河臣、督撫、河道、廳員、知府州縣、參游、文武汛員具體攤賠比例為：2∶1∶2∶1∶2∶1.5∶0.5，追賠范圍延伸至總河和地方督撫，實行官員賠修全覆蓋。

2 無法逃逸“歷史周期率”

河工“本系專門之學”[10]；“非他政務可比”[11]。清代河工體制自有其技術特點和運行規律，但絕非在時勢際會中可以“獨立寒秋”，而是始終受制于人治，無法擺脫興廢“周期率”。

(1)始終糾葛的權力博弈。與工部等院部關系處于強勢，得益于皇帝撐腰，“(清代)河工隸屬工部，先時一如明制，部權頗重。逮至康熙、雍正、乾隆三代，皆英明自負，河臣率直接秉授方略，部臣不敢干涉，因而漸漸放棄矣”[12]。如裁撤工部管河都水分司，河政歸一；但河工奏銷審核仍常有抵牾。

與地方督撫關系時見齮龁。按理，“河工與地方相為表里，必須督臣與河臣同心協力，方不致彼此掣肘”[13]。但權力交織與沖突，從來就是人治社會的制衡之術?？偤优c督撫孰輕孰重，任由皇帝拿捏。乾隆中后期，兩江總督職權大為拓展，浸浸駕于總河之上。而至嘉道起，河務兇險四伏，“推諉掣肘”頻仍。督臣不愿再攪渾水，惟稱“坐嘯畫諾”；倘若督撫插手太深，河臣趁勢“拱手受成”。但辦理夫料、協調官民等，必倚地方，而河臣“呼應不靈”，形同虛設。每遇河患大事，朝廷又分派欽差大臣督理，欽差大臣、河督和地方督撫各自為政，無所適從。光緒十三年(l887年)黃河鄭州大工是一個顯例。

也不能說他們的爭斗和攻訐全為貪冒、侵漁。按“考成保固”，河工出事，地方官員有地方之責[5]。另外，修防工程三年保固無虞后，河員得以循例議敘，州縣則置之局外；倘一有疏失，河員固不能免過，州縣一并嚴處。為消弭矛盾，實行“通融升調”，即河工廳汛升調沿河府州縣，沿河府州縣升調河工道廳。盡管早在雍正朝著為成例，但成效不彰。

乾隆十四年(1749年)北河被裁撤，理由是“工程已穩”[29]；咸豐十年(1860年)裁撤南河，理由是“官多阘冗，兵皆疲惰，虛費餉需”[14]；光緒二十八年(1902年)，裁撤東河，理由是“黃河改道以來，直隸山東兩省修守工程，久歸督撫管理”[15]。但根本的在于“河工治與不治，不系乎河督之設與不設”[16]?？梢?，杯葛與爭斗可以伊于胡底，疲于奔命，但事關存亡根本，則須知察有戒，不可任性。

(2)踟躇不前的河工科技。一是治水方略缺乏科學性。直到光緒二十七年(1901年)河運廢止前，“恃漕為命”一直是奉為金科的大政?！爸魏蛹此灾武?，可以南不可以北”[17]是“戴著腳鐐跳舞”，不是完全意義的治河，更遑論科學治河。而“但知治漕，不顧淹民”[1]，不恤民生，民生凋瘵，則離開了治水本意?？滴跄觊g，李振?！陡惺隆吩娫疲骸皷|南民力近如何，牐吏沿堤盡日呵。天語籌咨憐赤縣，使臣辛苦閱黃河。十年未罷宣房筑，九列同興瓠子歌。百萬錢刀填澤國，賈生三策孰為多?！盵18]只此尾聯，形容盡致。清初治河觀并無太多掃除更張，堪于應付。清后期，河工雖目為“經世之務”，各逞利辯，但多屬充禼駢羅，蹈虛游談，流于光景，其貢獻也戔戔可數。

二是管理體制缺乏全局性?！坝赫吣?1729年)，將上下游河務劃歸南河、東河兩個總督統轄，失去統籌全局之機能，造成事務偏重之惡習”[19]。以清初鼎盛，大舉河工，尚且無法統籌流域，著眼長遠；至清后期黃河改道，國難河患紛乘，河工不舉已是常態。光緒末年，“河臣但歲慶安瀾，即為奇績”[17]。河工已成沉疴，求治篤難，李鴻章嘆云：“近世治河兼言利運，遂致兩難，卒無長策?！盵17]

三是治河技術缺乏先進性。1900年胡佛奉李鴻章之命考察黃河，認為“中國河吏是有能力的，尤其精湛于保持河道不斷被維修”，但缺乏根治河患的積極措施[20]。即便如此，技術氛圍仍在不斷被擠壓、被惡化，“上下不以公事介意，有講求工程做法者，輒為同列所訕笑”[21]；至清末，“(河官)從不出門一步，不知工段險要在何處，更不知河工修防為何事。虛糜俸餉，實堪痛恨”[10]。道光十五年(1835年)，東河首用“磚石工”，費省效宏，如徐州一帶秸桿每斤單價由原來制錢10文之多猛跌至不及2文[22]，竟恬言“靡費罪小，節省罪大”[9]，棄而不用。至于光緒十三年鄭州大工使用鐵路運土、電燈照明，只是個案而已。與西方同期相比，近代河工技術望塵莫及，黃河首次采用電報向下游報汛，已是宣統元年(1909年)；同期設立的黃河河工研究所也只是培訓性質?？梢姰敃r河工科技引用的“枝節改良”，也是蹩躠踶跂，倉皇補苴，殊為不堪。

(3)積久生弊的河政制度。中國古代從來不缺數量意義上的制度。清代河工建管制度堪稱嚴密，弊在制度適應與執行。

以定額河工用銀制度為例。受嘉道以降物價上漲、貪瀆成風等影響，河工實際支出不斷大幅超出清廷預設之定額，因例價不敷而無法題銷已成常態。嘉慶十一年(1806年)河道總督戴均元前往清江浦催堵智、禮兩壩并搶護順黃壩埽工。河臣反映物料“年貴一年，增至數倍”，隔湖運土每方較之例價甚至高出數十倍以上，“惟有寬估實收，通融冊報”[1]。對定額的固守，明顯與河工及其要素的市場化適相反背，導致物料與夫工用項幫價、加價等變通花樣迭出；“虛估工段，寬報丈尺”和“通融開銷”等現象比比皆是。

又如考成保固制度，看似嚴于斧鉞，但被浮估隨意抵消。上下對此咸所共喻，(雍正)四年(1726年)諭示：“賠修之例，甚屬無益?！币驗椤皬膩砗庸兕I帑修工，必豫留賠修地歩”[5]。但提鈴喝號，一言再言，醫無良方。至清后期，“浮估”已呈泛濫，積重難返：“嘉慶時黃運歲修、搶修經費，虛報常在六七成以上”[23]；道光后期，“浮冒冗濫不可勝計”[24]。再者，考成保固制度并沒有形成官員相互監督、責任共擔；相反，追責連坐“一鍋煮”，殃及無辜，打擊士氣。因清代官俸低，所謂賠償，只有浮冒貪瀆，導致整個河官系統行風大壞。另外，黃運河工大多險難急重，朝不保夕，河員往往遷延瞻顧，懶政怠政。

在某種程度，制度的不良和畸形運轉助長了河工腐敗的滋蔓。即便如此，制度層面的變革卻極為遲緩，令人沮喪。清代奉承“祖制成規”和“良法美意”，河臣大多沉于政治積習，惟上是從，難有創制。河道總督張鵬翮甫一上任上奏《首請三事》稱：“自有圣謨方略指方，微臣奉以遵行?！盵25]張氏是治河名臣，尚有此言，更那堪蕓蕓其余。至道光晚年，大部分國人與官員對改革與進步愈加逡巡不前，甚至視之為“洪水猛獸”[26]?！爸卤字?，人人能言；而救弊之方，人人束手。因循則伊于胡底，懲創則立見誤公”[27]。這與康雍乾三朝那種開創“盛世”的強勁精神與生動局面相對比，恍如隔世，良可嗟嘆。

制度缺乏剛性執行，助逆河政廢弛。清代河工制度可謂嚴切，“河工向來比照軍營法，故河督下至河廳得罪，有枷號者，有正法者。而年年安瀾，皆有保舉。凡堵合決口，有特?；峒懊庋a本班者，同知即可升道，道即可升河督，多破格為之。然乾嘉時，人皆以河工為畏途，蓋賞雖重而罰亦嚴耳”[24]。但制度執行并非賞罰分明，甚至賞重罰輕、賞實罰虛：“堵筑告成，列保者每案百余人，及堤防潰決，參罰者或僅一二人，旋堵旋決，勞費無已”[28]；“決口時，河員俱革職，令效力贖罪，極之充發而已。及合龍后，又皆開復赦歸。善夤緣者，甚反得保舉進職”。如此不惟不能儆誡大員，反助玩易僥幸，很多人竟把河官作為“發財升官之要途”[44]?！俺渍卟凰哑渥鞅字?，則弊終不可除”[29]。有法不依，其害甚于無法。

(4)不可遏制的河工腐敗。清代河工腐敗固然為當時的政治氣候浸淫而漾。揆其軌跡，則又顯見系統性腐敗的特點。

首先，河工“風氣”?！昂庸そ涃M自乾隆末年而日鉅，河工風氣，亦自此而日靡”[30]。且看當時河工風氣：因循疲玩，以河工為利，“其不肖者，甚至以有險工有另案為己幸”[9]。玩兵養寇，形成利益集團，道光二十二年(1842年)御史參奏：“河工各員，及書吏匠役，均利工程浩大。蓋工大則差委必多，靡費必繁，邀請議敘于斯，侵銷帑項亦于斯。若工小費儉，非惟不得遂其邀議貪肆之心，更恐工竣之后，裁撤河員，奪其利藪，同阻抑之術，倡者一而和者百矣?！盵22]尤為惡劣者，“國家歲費巨帑以治河，然當時頻年河決，皆官吏授意河工掘成決口，以圖報銷保舉爾”[31]。

接著，“逆淘汰”。當時官場，“以推諉為明哲，以因襲為老成，以奉行虛文故事為得體……自仁廟末年，屢以因循泄沓申戒中外，而優游成習，卒莫之反也”[9]；“間有二三樸實自好者，共指為不合時宜”[48]。致命的是逆淘汰，嘉慶朝南河總督徐端，“久于河防，習知其弊，嘗以國家有用貲財濫為糜費，每欲見上瀝陳。同事者恐積弊揭出，株連者眾，故尼其行，致抑郁而死”；又，“嘉慶已末，(康基田)總南河，積弊山積，官吏恐為所揭，陰縱火焚積科以掩其跡，康因之罷官”[32]。媕阿阘冗之徒曲盡生意，砥礪風節之士反遭傾軋，遂致政風澆漓，吏治窳敗，人心惟危。

緊接著，貪無廉恥。乾隆中期以后，“大抵為官長者，廉恥都喪，貨利是趨，知縣厚饋知府，知府善事權要，上下相蒙，曲加庇護，故恣行不法之事而畢竟幸逭……”[33]。其時，兩河歲修用銀每年約500萬兩，而“實用不過十之一二”。辦工謹慎的河員“常以十之三辦工”，而貪冒者遞減，“甚有非搶險不使一錢者”[34]。道光中葉，“南河歲修經費每年五、六百萬兩，然實用之工程者，不及十分之一”[35]。同光年間，“(河工)銀百兩，經層層侵剝，僅有二十余兩，為買料給工費”[29]。河員腐敗已淪肌浹髓，竭盡瘋狂。這類“消極史料”充斥于文史筆記、小說家言，無需贅舉。

最后，臭名昭著。河員聲名狼藉，成為腐敗的揭橥與“箭垛”。時人將河工比作“金穴”[24]、“國家之漏卮，官場之利藪”[36]；甚至與鴉片并列，“是夷煙者，民財之大漏卮；而河工者，國帑之大漏卮也”[9]。清后期，貪腐已成舉國風氣，河患日甚，河政頹隳，時諺“文官吃草、武官吃土”[37]，前者指辦料貪墨錢糧，后者指修堤偷工減料；“黃河決口，黃金萬斗”，俱見河工腐敗之猖獗。

“中國所有的一切的災難只有一個原因，那就是普遍的又有系統的貪污”[38]。河工貪腐，把河政推向末路；各行各業的普遍貪腐，最終把滿清統治逼上斷崖。

3 余 論

還需補充兩點：第一，封建王朝的河工體制命運與政治桴鼓相應?？涤呵螝夂蛳鄬α夹?，河工有治；而到嘉道以后，兵燹、災荒和社會腐敗等膠葛紛綸，國勢傾危，日薄崦嵫，政制之殤遂致河工體制之厄。第二，科技始終發揮第一生產力的作用。清代河工整體淹蹇凋敝，沒有形成近代科技規模，也無力在制度層面走出帕累托改進。直至民國，所謂新的治河思想與科學技術就像“黎明時分剛剛露出的曙光”[39]，總歸是“一瞥風景”，不可持續。當且僅當，只有新中國，才有科學的曙光、科學的春天，最終實現黃河大治，海晏河清。

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