政府市場社會協同推進三江源國家公園體制建設研究

一、中國國家公園體制建設的概況

2013年，政府提出要在構建生態文明制度體系中建立起國家公園體制，目的是保護大面積特殊的自然文化資源的原真性，優化國土空間開發格局。這是在當代世界保護與發展主題下，中國政府進行的一項重大生態文明實踐活動。構建國家公園體制的核心是要處理好自然資源利益相關方的管理權限劃分及相互關系等重大問題，包括土地、主體、模式、機制、投入等方面（唐小平，2014）。當前中國保護地種類和數量較多，管理理念、目標、制度等存在差異，零碎化、多頭化等問題突出，國家公園將多個保護地整合在一起，成立了國家公園管理局統一管理，但仍然存在多方利益不協調、缺乏資金、地方發展矛盾等問題。截至目前，一共在9省10個地方開展了國家公園體制試點。2017年9月，中辦、國辦正式印發“建立國家公園體制總體方案”。這意味著國家公園體制頂層設計基本完成，國家公園體制建設邁出了重要一步，但國家公園的實際管理和運營仍存在諸多問題，主要表現在政府“一肩挑”，市場和社會參與途徑匱乏。方案明確，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成。目前，正值試點的攻堅時期，發揮政府、市場和社會的能動性和協調性能夠深入推進國家公園體制試點，真正建成中國特色社會主義國家公園體制。

二、三方參與國家公園體制建設的重要性和必要性

2017年9月，印發的“建立國家公園體制總體方案”，方案指出要建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護新模式?？梢娬?、市場、社會是建立國家公園體制必不可少的三個部分。在中國特色社會主義事業中，政府、市場、社會也是推動我國各項事業發展的重要保障。由此，看出三方是國家公園體制建設的必要條件。

三、三江源國家公園實踐經驗及問題

堅持生態保護第一，這是三江源國家公園體制試點的第一原則。以政府主導的國家公園體制試點成果豐碩。

（一）管理機構

成立國家公園管理局，統一行使所有國土空間用途管制職責。在3個園區分別設立管理委員會，將國家公園所在縣涉及自然資源管理人員、資源環境執法機構和人員編制進行整合。但管理權屬不清、職能交叉、執法力量分散等問題仍然存在。

（二）運行機制

園區建設、管理和運行等所需資金逐步納入中央財政支出范圍，實行管理權和經營權分立和鼓勵社區居民經營并實施特許經營，一定程度上解決了生態保護與社區發展的矛盾。將國家公園體制試點與打贏脫貧攻堅戰相銜接是現階段一大亮點。通過科學設置并較大幅度擴大生態管護公益崗位規模，并建立牧民生態管護業績與收入掛鉤機制，促進了社區繁榮。但其他社會主體參與國家公園共管渠道仍少。

（三）資金項目

對保護治理資金和項目進行整合，按照三江源生態系統的整體性、系統性及其內在規律，進行整體保護、系統修復、一體化管理。但資金來源主要是財政撥款，無法滿足國家公園的持久管理和運行，社會投資渠道少。

四、三方協同參與國家公園體制建設對策

（一）政府將公共治理權逐步放權給市場和社會

建立國家公園的最終目標是實現全民公益性，因此，從這一維度看，國家公園體制試點屬于社會公共事業。政府一般被視為社會公共利益的主要代表者，對社會資源進行分配，履行對公共事務管理職能，能夠有效解決公共產品與公共服務中普遍存在的問題。公共治理權若交由市場則在一定程度上實現了高效，但可能出現公共利益私有化?，F代多中心治理理論突破了非政府即私人的思路，在多中心治理理論視野下，市場和政府、社會一樣，都是公共事物治理的有效主體和制度安排，依靠多個相互獨立的行為單位而不是單一的由政府來生產和提供公共物品。由于我國的政治制度，政府主導著公共資源的分配，公共治理權由政府掌控，一定程度上實現了社會資源的合理分配，但隨著社會發展速度加快以及公民對美好生活日益增長的需要，政府在分配社會資源上出現了效率變低、回應性減弱等特點，這給政府帶來了極大挑戰和壓力。因此，政府將公共治理權逐步放權給市場和社會有利于為自身減壓，也能夠充分發揮市場機制回應性強、效率高的特點，促進公共物品供給質量、效率和回應性的提高。

（二）充分發揮政府主導作用

政府的主導作用即政府以較高“政府強度”、政府能力及“政府質量”，高效推動各項事業發展。國家公園體制建設需要以政府為主導，協調各部門利益，以頂層設計推進國家公園體制建立，目前已經形成一系列成果。成立了三江源國家公園管理局統一管理；調整土地權屬，明確土地用途；建立自然資源確權登記制度；試點區的財政來源還不夠明晰；生態補償機制還有待完善等。而這些則需要政府不斷創新體制機制，在保障國家公園全面公益性屬性基礎上，完善利益協調機制，補償機制。首先，是建立統一事權、分級管理體制，破解“權”的難點；其次，是建立資金保障制度，引入多元化投融資機制和資金保障機制，破解“錢”的難點。

（三）激發市場積極性

國家公園的建設以及引導當地居民轉換生產生活方式均需大量資金投入，目前國家公園的管理和運營主要靠國家財政撥款，無法滿足國家公園長期建設的實際需要。市場具有融資功能，對資源配置具有決定性作用，因此在允許經營的功能區或者國家公園周邊區域調動市場參與積極性，能夠有效解決資金短缺問題，有助于輔助政府解決社區居民就業，實現社區繁榮。探索建立國家公園建設多元化投融資機制，充分發揮市場機制作用，綜合運用經濟、行政和法律手段，研究制定有利于國家公園建設的投融資、稅收等優惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會資金和國際資金參與國家公園建設，有助于推進國家公園體制建設，破解“錢”的難點。

（四）健全社會廣泛參與機制

健全的社會廣泛參與機制是實現國家公園管理和運行的長效化機制，體現了國家公園國家所有、全民共享的國家利益和全民公益性。三江源國家公園位于高海拔、少數民族地區，社會發育程度低，人口數量少而面積極大，因此有引入社會力量參與必要性。隨著社會主體能力和素質不斷提升，社會主體對國家公園體制建設的知情和參與需要也在不斷提升，這有助于破解“人”的難點。

1.公民建設

十九大報告中闡述了當前社會主要矛盾的轉化，即人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾。生態環境成為當前人們切實關心的問題。三江源作為“中華水塔”，是我國乃至亞洲的重要安全生態屏障，也是自然生態系統和民族文化原真性保存較好的地方，逐漸進入了公眾視野，公眾對三江源的生態保護極為關注，公眾的監管逐漸成為規范國家公園體制建設的重要手段。

2.非營利性組織

近年來，以實現環境保護、環保教育以及社區可持續發展為目標的非營利性綠色環保、教育組織逐漸興起。它們的成員一般都是具有高學歷的高素質人才。一方面，它們聯合群眾開展自然教育。另一方面，它們著力于探索鄉村、城市生態保護與發展的可持續性道路。這與當前國家公園建設遇到的問題極為對應，它們的參與有助于改善當地的教育質量，能協助國家公園的管理。

3.社區居民建設

當前三江源國家公園體制試點進程中，創新性地引入社區共管機制，發揮農牧民群眾主體作用的保護管理機制。例如，按照山水林草湖一體化管理要求，進一步科學合理擴大生態管護公益崗位規模，使牧民由草原利用者轉變為保護生態為主，兼顧草原適度利用，建立牧民群眾生態保護業績與收入掛鉤機制。鼓勵引導當地牧民參與國家公園建設，扶持他們從事公園生態體驗、環境教育服務，從事生態保護工程勞務、生態監測等工作，使牧民在參與生態保護、公園管理和運營中獲得穩定收益。在國家公園體制試點中，穩定家庭承包經營制度，通過發展生態畜牧業合作社，嘗試將草場承包經營轉為園區特許經營。鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務等多種形式開展多種經營項目，從中獲得收益，走出一條生態保護與精準扶貧相結合的發展道路。

4.志愿者服務

志愿者是實現三江源國家公園持久管理的很好補充。志愿服務具有“志愿性、無償性、公益性、組織性”等特點，深受廣大群眾的肯定。三江源國家公園人均管護面積超過1km2，補充志愿服務隊伍有助于管護效率提高。志愿者能夠輔助開展各種類型的公益、自然教育、社區繁榮等活動，可以極大地節省管理成本，還無形的為國家公園樹立起“全民共建、全民共享”的形象。因此，面向全世界建立統一的志愿服務平臺，完善志愿服務管理機制極有必要，這為國家公園實現“保護為主、全民公益性優先”的目標奠定了群眾基礎。