法人治理結構視域下公共圖書館治理模式研究

胡中衛

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230001）

公共文化服務體系作為國家政府履行公共服務職能的主要表現形式，是在國家有效促進服務型政府建設，強化政府職能的背景下提出的，是為滿足社會公眾基本信息文化需求、確保社會公眾文化權益得以順利實現的一種有效服務體系。公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，是為社會公眾提供信息文化服務、滿足社會公眾日益增長的信息需求的有效場所。伴隨“互聯網+”時代的到來，國家公共文化建設以及相關政策對公共圖書館發展起到了不可或缺的推動作用，公共圖書館的發展目標開始向“實現核心價值”轉變，并且在管理制度方面力求實現理論現實化、理念實踐化。在上述背景下，“法人治理結構”這一公司治理模式被引入公共圖書館的管理工作中，如何創新公共圖書館治理模式，滿足社會公眾的信息文化需求，成為當下公共圖書館急需解決的一大問題。

1 關于公共圖書館法人治理結構

1.1 法人治理結構概念解析

“法人治理結構”概念起源于20世紀70年代美國經濟理論界，是指法人組織的不同利益相關者在決策、實施、監督等一系列過程中一起參與由各種激勵約束機制形成的制度安排。其核心主要表現為：由利益相關者組成理事會，并組建負責常規事務的管理機構，制定并落實權責分明、協調運轉、相互制衡的有效機制[1]，達到約束和激勵利益相關者的目的，最終實現法人組織的穩步、有序發展。法人治理結構就是“公司治理”，是一種明確責任、權力、利益的現代企業制度，伴隨其深入發展，法人治理結構概念開始進入公共事業管理領域，并發揮著重要作用。公共圖書館法人治理結構與公司法人治理結構相似，主要包括以下幾點：一是由利益相關者組成理事會，對圖書館各項工作實施決策；二是下設管理機構，負責相關工作的日常管理；三是以權責分明、協調運轉、相互制衡為前提條件，構建長效管理機制，最終實現圖書館穩步、有序發展的治理目標。2014年文化部在全國遴選了10個國家級公共文化機構開展法人治理結構建設試點工作，其中公共圖書館就占到70%的比例（即7個）（詳見表1），利用兩年時間進行實踐探索，這是公共圖書館法人治理結構建設的初期階段[2]。

1.2 公共圖書館法人治理結構建設的意義

在公共圖書館開展法人治理結構建設工作的重要意義主要包含以下幾點：（1）可以真正落實公共圖書館的法人地位，管理主體由單一主管部門轉變為多元利益相關者[3]，讓公共圖書館管理者、用戶、社會人士以及政府部門進行聯合治理，讓“管辦分離”的治理目標得以基本實現，“政事分開”的職能得以有效落實。（2）可以推動公共圖書館健康、有序發展，促使政府部門職能重心轉移，采取不同渠道實現民主表達，實現社會公眾直接參與公共圖書館管理的期望，對其常規經營與活動實施整體把握與監控，確保社會公眾的文化權益，為社會公眾提供更為優質、滿意的文化服務產品，以確保社會職能的實施。（3）可以用創新、活力的現代管理模式取代滯后、死板的傳統管理模式，實現“人治→法治→善治”的轉變，有效提升服務效率，建立健全公共圖書館的內部機制與各項制度，為社會公眾提供更為優質的文化服務項目。

表1 國家級公共圖書館法人治理結構建設試點機構

2 法人治理結構視域下的公共圖書館治理工作存在的問題

公共圖書館在開展法人治理結構改革工作中，開動腦筋，勇于探索，在很多方面獲得了較大成效，總結歸納出一些有效經驗，但也遭遇一些阻礙，主要表現在以下方面。

2.1 政事不分：法人治理模式落實缺位

目前公共圖書館已構建了自身的法人治理結構，但與政府之間的關系尚存在職責不清的問題，尚缺乏精準定位和準確界限，在這種政事不分的體制下，部分公共圖書館雖然已開始嘗試創建理事會[4]，但理事會沒有完全獨立的決策權，更談不上真正把握在財務、人事等方面的職責權力，因此不能有效履行管理、監督、決策等職能。要想有效建立公共圖書館法人治理結構，就必須確保理事會的獨立決策權，必須真正做到政事分開。

2.2 新瓶舊酒：配套制度建設存在盲區

公共圖書館治理工作是一項具備全局性、長期性的系統工程，與人事、管理、財政等方面的行政管理職責有著密切關聯。當前部分公共圖書館已建立理事會，但卻大多是“搭了棚無人唱戲”，人事、管理、財政等方面有關的配套制度較為缺乏。部分公共圖書館雖制定了理事會章程，但是實施效果不夠理想，人事、管理、財政等方面的管理依然按照以往的制度或做法進行，形式主義作風明顯。以上種種，致使公共圖書館治理工作無法有效向前推進，更談不上改革創新。

2.3 監督缺失：監督問責機制尚未健全

公共圖書館法人治理結構的監督機制主要分為內部和外部兩種。內部監督的目的是確保公共圖書館職工大會對管理層的監督職權，外部監督的目的是有效聽取社會不同領域對公共圖書館各種事務和工作狀態的意見看法。目前多數公共圖書館尚未形成科學、合理、系統、全面的監督問責機制，依然依賴于政府部門的制度監管，無法保障內部、外部有關人員和社會公眾的合法權益，同時也會對公共圖書館創新服務模式、提升服務質量起到較大的阻礙作用。

3 法人治理結構視域下的公共圖書館治理模式的有效構建

依據上文對法人治理結構視域下的公共圖書館治理工作存在主要問題的分析，筆者認為可以從以下三方面入手，有效構建公共圖書館治理模式。

3.1 規范治理模式，實現法人自主

法人治理結構視域下的公共圖書館治理工作的重點在于將權利交還公共圖書館本身，也就是政府要創新工作方式方法，簡政放權，為公共圖書館法人治理結構建設提供一個強有力的環境保障[5]。政府作為公共圖書館的舉辦者，應把公共圖書館的管理權、決策權交給理事會，重點履行其監督職能[6]，管好自身負責的部分，放權不該管的部分，不要過多干涉公共圖書館的正常管理和運行。公共圖書館作為公共文化機構的重要構成，要建立與國家治理體系相統一、權力均衡、職責清晰、相互協調制約的法人治理結構，其基本框架由決策層、管理層和監督層三部分構成（詳見圖1），3個機構層級分明，各司其職，相互結合，構成科學、合理的法人治理整體，規范治理模式，實現法人自主。

圖1 公共圖書館法人治理結構基本框架

3.2 健全制度體系，鞏固治理基礎

要真正有效擺脫公共圖書館理事會形同虛設的尷尬局面，一定要抓好“制度設計”這個關鍵點，建立健全相關配套制度體系，主要從以下兩個方面著手：一方面，改革人事管理制度，公共圖書館要制定規范、嚴謹的全員聘用制和崗位管理制，制定公正、公開的理事選聘程序并加以落實；要在公開招聘方面嚴把關，引入競爭機制，采取多種渠道不拘一格選聘優秀人才為自己所用；在機構設置、崗位設置、人員調配等方面要遵循科學、合理的原則，進一步完善人事制度。另一方面，建立薪酬分配制度，公共圖書館要在確保穩定發展的基礎上，打破以往政府“大鍋飯”的做法，依據具體崗位、權責輕重等方面進行薪酬二次分配，合理增加績效在收入分配中的比例[7]。

3.3 完善監管機制，重視治理責任

為確保公共圖書館的服務效能，實現法人治理結構的正常運行，完善監管制度勢在必行。（1）就監督主體而言，對公共圖書館管理層是否遵守章程、科學執行決策等進行監督，發揮監事會的內部監管職責；通過強化行業政策指導和完善有關規章制度，發揮文化主管部門的行業監管職責；通過社會公眾的外部監督、圖書館學會的同行自律等，逐漸形成“監事會+文化主管部門+社會公眾+圖書館學會”的多元監管體系。（2）就監督內容而言，通過年度報告制度，了解上一年度公共圖書館在工作成績、人才調配、經費開支等方面的整體運行情況，并上網公示，接受社會公眾監督；通過績效評估制度，制定規范合理的績效評估標準和評估流程，并將績效評估結果進行公示，為公共圖書館進一步做好服務工作提供依據；通過財務審計制度和決策失誤追究制度等其他監督制度，進一步確立公共圖書館法人主體地位，為社會公眾提供更為優質的服務[8]。

4 法人治理結構視域下的公共圖書館治理模式的發展趨勢

4.1 公共圖書館治理模式多元化

伴隨多元化時代的到來，社會公眾權益意識增強，多元化信息訴求增強，在當前垂直層級管理行政制度和分級管理財政制度的影響下，公共圖書館在發展過程中出現了“計劃趕不上變化”“市場導向失靈”等問題，傳統的公共圖書館管理型治理模式對公共圖書館的穩步發展起到了一定阻礙作用，必須開動腦筋，進行創新思考，構建新的、適合時代發展、符合不同利益相關者利益的治理模式。鑒于此，公共圖書館開始探索走“服務導向”發展道路。由于不同地區、不同區域的經濟、文化發展程度不均衡，再加上政府關注、重視程度也不一樣，公共圖書館治理模式也會因地制宜、因人而異，有的采取參與治理模式（如“上海的總分館體系”），有的采取合作治理模式（如“廣東流動圖書館體系”），有的采取自主治理模式（如合肥市圖書館的“書香門第分館”），呈現出一派多元化發展趨勢。但是，無論他們采取何種治理模式，均是以服務為導向，以普遍均等為目標，遵循“政府領導、多元參與建設、理事會管理、社會協同”這一基本原則。

4.2 公共圖書館治理模式系統化

近年來，公共文化事業獲得國家的日益關注，2017年中央7部委聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，從改革目的、重點內容、具體措施、操作方案等方面明確了框架體系[9]。方案指出，依據中央對現代公共文化服務體系的整體規劃，必須堅持中國共產黨的領導，遵循“政事分開”和“管辦分離”的基本原則，建設以理事會為主要形式的法人治理結構，要求各方面代表、專業人士、社會各界群眾參與管理，真正落實法人自主權，有效增強公共圖書館的管理效能與服務質量。預計到2020年，公共圖書館法人治理結構將在全國范圍內推廣，真正確立理事會的決策監督地位，進一步健全完善人事、管理以及監督機制，讓各方權責清晰明白，工作運轉更為快捷方便，改革成效更為顯著[10]。筆者預計，在未來5年內，是公共圖書館法人治理結構建設的關鍵階段，也是攻堅階段，這既是機遇又是挑戰，公共圖書館必須籍此契機，建立產權清晰、職責分明、運轉正常、決策有效、監督有力的法人治理結構，以真正實現“人治→法治→善治”的轉變，為社會公眾提供更為優質的文化服務。

5 結語

公共圖書館法人治理結構研究在我國尚處于探索階段，是一種創新型的制度改革，并不是短時間內就能夠實現目標的，必須要獲得政府支持和社會各界人士的鼎力相助。同時，公共圖書館必須轉變滯后思想，積極參與改革實踐，在實踐中獲取經驗，并將其總結歸納升華，作為以后實踐過程中的理論指導。只有這樣，公共圖書館才能夠不落后于時代，才能夠籍大好契機穩步發展。