國土空間規劃體系的重構

林常春 張迎霞

1 北京舜土規劃顧問有限公司 北京 100070

2 東旭筑鼎投資發展集團有限公司 北京 100036

正文：

1 國土規劃的相關概述

國土規劃是針對國土資源展開的一項綜合部署活動，包括對其開發利用、建設以及保護治理，以在促進區域經濟和社會進步過程中實現國土資源的可持續發展。國土規劃具有基礎性、綜合性、戰略性，其對于國土空間的開發、治理、保護有著指導和控制的重要意義，同時相關專項規劃工作還可以發揮協調引領作用。例如，2017年1月國務院批準并印發了《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》，綱要中要求基于資源環境保護，切實貫徹區域發展總體戰略、主體功能區戰略以及落實“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展的三大戰略，整體部署與統籌規劃國土空間的開發利用、資源環保和有效治理，從而優化并形成國土空間開發保護的新格局。

2 分析現階段的國土空間規劃現狀

首先，主體功能區規劃方面，需要立足于總體的區域發展要求，結合不同功能劃分進行相應的戰略部署和空間規劃，以發揮其在區域國土空間規劃中的宏觀指導性作用以及相應的約束功能。政府宏觀管控主體功能區規劃的過程中應當根據指標來具體實施，與此同時設立負面清單以及績效考評方案。然而其規劃指標不具有實效性，沒有真正落實的情況下對空間布局的指導性不夠強，空間上沒有切實嚴抓規劃執行。

其次，土地利用總體規劃方面，利用國家、省、市、縣、鄉鎮五級規劃管理體系，上級規劃對下級規劃起到指導作用，下級嚴格執行落實上級規劃，逐層分解土地利用規劃指標，促進耕地尤其是基本農田保護、建設用地的管控實施?？墒蔷唧w落實中存在剛性強、彈性弱的問題，不能良好的處理其中出現的無法預期的線性工程以及獨立選址項目，另外地方決策對于空間規劃布局有著一定的影響，造成“甲方規劃”現象的發生。

另外，城鄉規劃方面，城鄉規劃有利于提高城鄉建設用地資源的利用效率，提升城鄉空間規劃的合理性。然而在城鄉規劃中較多的注重的是城市發展，通過人口發展現狀規劃城鄉建設用地，進而出現空間規劃擴張的趨勢，呈現出無序的規劃管理局面。

3 國土空間規劃體系的構建與完善策略

3.1 重構規劃體系

規劃體系方面，應當改變傳統的從部門利益角度出發的規劃模式，考慮全局、全域發展，通過對各類空間規劃定位和特點的分析，激發其優勢的發揮，構建具有活力性的空間規劃體系。將統籌規劃、專項規劃、詳細規劃結合起來，構建“1+X+X”模式的空間規劃體系結構。統籌規劃中，注重頂層設計與指導性規劃，發揮其基礎、綱領、戰略引導的重要作用；專項規劃中兼顧各類型規劃，例如區域功能、土地利用、城鄉發展等要素，進而結合統籌規劃與具體需求編制科學合理的規劃方案；詳細規劃中將統籌規劃與專項規劃的各項任務和指標予以落地，并加強管控實施，通過測繪形成大比例尺規劃圖落實到具體細節。

3.2 重構指標體系

在各級政府落實實施國土空間規劃以及監督實施效果中，指標體系發揮了重要作用，成為相關工作績效考核的參考依據。所以，提高指標體系建立的科學性、適用性有利于推動區域發展，提高國土空間規劃水平。在重構指標體系的過程中，需要關注生態文明、美麗鄉村建設、精準扶貧、地區協調發展、資源環保與可持續化等方面，通過設立合理的指標使規劃體系更加完善。

具體來講：（1）根據生態文明建設標準，遵循綠色可持續發展，加大生態保護力度，對山水林木湖草系統強化綜合整治，在體系中增加水土保持等規劃指標；（2）規劃美麗鄉村建設及落實鄉村振興發展策略，指標體系中設置相應的增量考核指標，例如農業人均收入方面、基礎設施建設方面、投資發展方面、農業產業增值方面、農村環境宜居治理方面等的改善增量指標；（3）為了積極促進精準扶貧工作，對貧困人口降低比例指標進行增設；（4）地區協調發展中，設置符合本地區實際情況的平衡指標，包括固定資產投資規劃平衡、基礎設施與公共服務平衡；（5）資源環保與可持續化方面，注重用地規劃的節約化、集約化（如人均城鎮工礦用地、城鎮低效用地改造規模、單位GDP地耗下降率），使產業園區用地規劃實現減量化。

3.3 重構管理體系

（1）進一步強化規劃法律法規。抓住國家機構改革的良好契機，重構國土空間規劃的法律法規，通過完善法律體系和充實法律架構，進一步統一和明確國土空間規劃的功能定位，提高國土空間規劃的規范性。制定國土空間規劃中的各層級的職能工作范圍，在規劃規則中將相應的期限、類別標準、管理職能和權限進行清晰的界定，嚴格實施規劃程序中的編制、修改、審批、監管等措施，增強規劃管理力度，保證規劃落實的有序性。

（2）構建完善的層級管理體系。在從國家到縣級的空間規劃管理工作中，雖然有著上級指導下級規劃的規則，然而相應的分級管理機制是不可或缺的。重構層級分級體系中，需要加強國家、省級的約束性管控能力，市級、縣級嚴格貫徹上級的約束指標，同時能夠選擇符合自身區域發展特色的規劃指標，以滿足生態、文明發展和實現功能規劃。

（3）建立國土空間規劃管理信息平臺。隨著互聯網技術和信息技術的發展，云計算、大數據等先進科學技術應用在各大研究領域中，當前國土空間規劃中也可以收集各種自然資源、測繪地形等數據信息，整合構成政府與社會各類國土空間數據信息系統，建立形成各層級、各行業空間規劃數據庫、專家知識庫、模型庫，從而提供給規劃編制、審批、管控、決策等環節工作以有價值的參考依據和服務，推動國土空間開發、保護、整治工作實現現代化水發展。

4 結語

綜上所述，重構國土空間規劃體系的過程中，應當立足于實際發展現狀，從規劃體系、指標體系、管理體系三個方面進行完善，從而推動各類規劃的有效落實，提升政府治理能力。