試論我國景區生態補償法律制度之構建

劉詠梅　孔紅波

摘 要 十九大報告中將“建立市場化、多元化生態補償機制”作為建設美麗中國的重要內容，然而我國的景區目前破壞嚴重，垃圾遍地及污染地下水等等，對我國景區造成巨大的破壞，故對我國景區的生態補償進行構建迫在眉睫。國家對生態補償制度還未有專門的條例，而以地方性法規為主，這需要國家對全國生態補償制度建立框架，建立有效的機制。

關鍵詞 景區 生態補償 法律機制

基金項目：本文系獲得海南省教育廳高等學?？蒲许椖俊毒皡^企業承擔社會責任的法律推動機制研究》資助，項目編號HNKY 2014-105。

作者簡介：劉詠梅，海南政法職業學院，法學碩士，研究方向：環境法、民商法；孔紅波，海南政法職業學院，講師，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.139

我國幅員遼闊，已經設立各級各類的風景名勝區926處總面積為19.37萬平方公里，其中國家級風景名勝區225處，總面積為10.02萬平方公里，占國土總面積的1.03%。風景名勝區保存了我國最具代表性、最為完好的自然和人文景觀，包括森林、山岳、濕地、草地、湖泊、名勝、歷史遺跡等10多種類型，是我國自然保護體系中十分重要的組成部分。風景名勝區具有十分重要的生態服務價值，所提供的外部性生態服務功能包括水源涵養、生物多樣性保護、水土保持、固碳、大氣凈化以及城市綠化等多個方面。風景名勝區的生態價值，不僅體現在維持自然生態系統和生物多樣性產生的生態效益，也體現了對城市發展、人居環境維持的重要的社會和環境效益。

十九大報告中將“建立市場化、多元化生態補償機制”作為建設美麗中國的重要內容，然而我國的景區目前破壞嚴重，垃圾遍地及污染地下水等等，對我國景區造成巨大的破壞，故對我國景區的生態補償進行構建迫在眉睫。

一、我國景區開發存在的問題

（一）自然災害帶來的景區生態破壞

我國大部分景區都是自然的一部分，但是大自然的發展變化是具有多樣性和破壞性的。各自突發災難會使得旅游景區的資源發生巨大的變化，例如在2008年發生的汶川大地震，使四川586個旅游景點遭到了嚴重的破壞，四川著名的青城山景區和大熊貓臥龍景區的大部分古建筑倒塌；2017年發生的地震，造成了四川九寨溝堰塞湖景點的毀滅性破壞。

（二）游客帶來的環境污染

但是在景區開放旅游同時，旅游者人為的活動對景區帶來了破壞。景區對于游客的容量是有限的，比如在我國著名的張家界景區，由于游客的大批涌入，使得附件地區的酸雨頻率加重。大量游客的涌入導致生活污水和生活垃圾的排放量不斷增加，然而這些生活垃圾卻得不到及時處理，這些污染使旅游資源遭到了極大的破壞。

（三）景區規劃開放不當帶來的破壞

景區的開發缺乏科學規劃，使得景區旅游造成了巨大的破壞。在未經景區規劃論證，比如海南省的海岸帶等需要保護的地區，就不宜興建大規模的住宅別墅等。景區旅游開發建設過程中，旅游不能破壞原有的風貌，導致原有的生態環境遭受毀滅性破壞。

二、我國景區生態補償法律制度的現狀

（一）以地方性立法為主，尚未制定國家性立法

目前，我國景區進行生態補償機制寥寥可數，總體趨勢是以地方性立法為主，僅僅在我國新修訂的《環境保護法中》提到，國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。各相關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。但是，目前并未進行具體性的規定，只是一種意向性的建議，而地方性立法卻如雨后春筍，拔地而起。目前進行生態補償的方式有許多，主要是以政府全力負擔為主的“蘇州模式”及以政府、旅游經營者、游客三方負擔的“玉龍雪山模式”。

2014年1月，江蘇省蘇州市制定了《蘇州市生態補償條例》中明確規定了生態補償適用的范圍、補償范圍、資金承擔方式、資金使用和監督，目前已經累計發放生態補償金額超過5億，生態補償金主要用于對環境的維護，對太湖的凈化和保護生物多樣性。2014年開始，云南麗江玉龍雪山景區收取游客古城維護費用于維護古城的生態環境，初步確定了補償主體、補償方式及建立專項補償資金等方式。

目前，國家對生態補償制度還未有專門的條例，而以地方性法規為主，這需要國家對全國生態補償制度建立框架，建立有效的機制。國務院辦公廳目前發布《關于健全生態保護補償機制的意見》提出了健全生態保護補償機制的總體部署和具體要求，但是并未規定具體細則。

（二） 執法機構不明確，管理機制不明確

我國景區的執法機構一直不夠明確，管理制度也不夠順暢，對依法行政產生了局限性。我國《風景名勝條例》規定：“風景名勝區所在的縣級以上地方政府設置的風景名勝區管理機構，負責風景名勝的保護和利用及統一管理工作”，但是景區內的執法主體不只是城市管理執法部門還有景區本身的管理部門，那么執法主體就混亂，存在著多頭處罰的現象。

（三）監督機構不明確

制度的運行需要一個良好的監督環境，目前我國景區生態補償制度進行監督的單位并不明確，一切還是以政府執法部門主導，政府執法部門既是執法主體也是監督主體，監督部門的權利與責任并不清晰。

三、國外發達國家及國內景區生態補償借鑒

（一） 美國黃石國家公園景區的生態補償制度

美國著名的黃石國家公園將管理與經營分開，管理機構將嚴格控制進入公園的人數，對日常的公園設備進行維護。進行對公園的維護費用主要來自于美國中央政府，部分來自民間團體的捐獻和門票收入。所有的收入統一上繳給中央政府，政府在將收入返還給公園的管理機構，用于維護公園的日常維護和生態環境保護。這種生態補償制度是最早的生態補償制度的實踐，成為如今歐美國家流行的一種生態補償模式。

（二） 肯尼亞野生公園景區的生態補償制度

肯尼亞野生公園擁有豐富的野生動物資源，為了保護其生態多樣性，成立了肯尼亞野生動物服務署。這個機構的收入來源于門票、設備的租賃費用，其收入只用于專門保護動物及附近的居民?？夏醽喚用駥儆诖迓淙壕?，經常受到野生動物侵襲，而且有些野生動物不能獵殺，為了保護當地居民的利益，野生動物署會定期將補償款發放或者興建學校。

（三）九寨溝自然保護區的生態補償制度

我國四川省的九寨溝風景區，擁有十分豐富的自然資源與生態環境，當地居民常年只能依靠旅游業，農業和工業十分落后。為了保持景區的生態資源維持高水準，只能以旅游業為主。當地政府為了補貼居民生活，每年定時從門票中補貼居民生活費。九寨溝景區還按照利潤分紅，管理局占27%，景區的居民占77%，居民直接參加生態的保護，直接受益于景區的收入。

四、我國景區生態補償制度之建議

（一）從國家層面上制定《我國景區生態補償機制》

目前，國務院下發了《關于健全生態保護補償機制的意見》，其中在宏觀上對各省市推行生態補償機制作出了整體要求，要求權責統一、合理補償。誰受益、誰補償。以政府為主導，社會為參加引導不同領域、區域生態保護補償機制建設，不斷提升生態保護成效。該意見其實涉及風景名勝區，但是并不夠細化。

因此，迫切需要制定《我國景區生態補償機制》：

第一，必須明確補償的主體，科學規范確定補償標準。根據誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，將風景名勝區生態補償主體界定為國家、地方政府或個人。生態補償對象應該是在生態保護過程中利益受到損失、發展受到限制的個人、機構與地區。

第二，關于生態補償的補償標準，可以結合市場調查和參考已經實施的個別地區的補償方式，允許多結構多方式的補償方式，景區生態補償標準可采用直接機會成本法、地租法以及間接機會成本法、調查意愿法等方法確定。

第三，景區的收益中應該有一部分應該用于支付生態補償的經費，由景區的經營者每年繳納一定的經費用于生態補償。

第四，在云貴川、海南四地建立試點。根據景區分布的特點和補償現狀，應以經濟欠發達省的景區作為試點，研究建立生態補償機制，從而向中部及全國范圍推廣實施。

（二）嘗試建立以市場化為的輔的景區生態補償模式

我國目前的景區生態補償制度基本上是以政府為主導的補償模式，依靠政府公權力存在著過分依賴財政支出的缺點，對于經濟發達的省份，支持景區生態補償制度推行的資金就較為寬裕，但是在經濟欠發達地方，政府用于支持景區生態補償制度的資金較為緊缺。生態補償制度的構建不能僅僅依靠政府，必須將社會團體、企業及旅游者都聯系起來，市場化的生態補償模式。通過對景區這種特有的資源，將市場化的調解手段與政府的管控結合起來。景區的經營機構可以開發進入市場，給有力的市場競爭者發放景區開發許可證，并且定時向他們收取費用。用于補償當地居民和維護生態建設。對景區開發者的選擇必須慎重，因為他們對景區的環境及經營負有重大的責任，應該由相關的責任部門健全考察制度和準入標準。

（三）明確景區生態補償制度的執法者，責任和權利分明

我國的景區擁有許多珍稀野生動植物資源，偷獵盜獵的現象嚴重，然而針對生態補償的執法者，卻一直未有明確，大多數是由景區的管委會兼任。景區生態補償制度中出現的與補償者溝通、對經營者進行準入，都需要景區確定執法人員。目前景區進行生態補償最理想的執法者是景區的管委會，那么就需要在立法上明確其責任和權利，更好的約束執法人員的行為，提高執法人員的素質。