我國政府預算改革四十年：回顧與展望

●趙興羅

改革開放四十年來，我國在財稅領域進行了一系列的改革，其中，政府預算改革是財稅改革的重要方面。及時回顧四十年來我國政府預算改革走過的歷程，分析總結取得的成效及改革經驗，對于今后我國政府預算的改革與完善具有重要意義。

一、四十年來我國政府預算制度改革的歷程

從1954年我國有嚴格意義上的政府預算①算起至改革開放，此時期的預算是與計劃經濟體制相適應、由行政權力主導的政府預算。1978年黨的十一屆三中全會召開，經濟體制改革掀開新篇章，政府預算也開始了轉型。四十年來，在不同的發展階段，我國政府預算改革呈現出不同的特點，據此，本文將其改革歷程劃分為三個階段。

（一）第一階段：恢復預算編制（1978—1998 年）

改革開放伊始，我國就開始從內容和程序上恢復預算編制，按照法定程序，國家預算報告向全國人大提交并經審議批準后予以執行。為了適應改革開放的新形勢，開始對傳統的預算制度進行改革，內容如下：

1、探索復式預算體系。1991年頒布《國家預算管理條例》，1992年財政部試編復式預算，將預算劃分為經常性預算和建設性預算兩部分，由此形成雙軌式預算。1995年的《預算法》規定，復式預算的改革目標是：建立公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算、債務預算和其他預算功能互補的多軌式預算。復式預算拓展了政府預算的范圍，對不同的預算資金采取不同的管理辦法。

2、實施《預算法》?！吨腥A人民共和國預算法》于1995年頒布實施，該《預算法》規定了我國預算的基本問題，對“預算的原則、收支范圍、管理職權和級次、預算編制和預算年度、組成體系、預算審查與批準、預算調整、決算、監督及違法處置等”②內容都進行了詳細說明，標志著我國預算制度初步走上了法治化軌道。

3、探索零基預算。1994年開展分稅制改革，地方政府在一定程度上擁有了自主權。結合自身財政預算情況，地方政府開始了探索零基預算的改革。1995年頒布 《中華人民共和國預算法實施條例》，從法律上確定了零基預算的地位。之后，湖北、河南、陜西、甘肅、云南等省開始試點，初步取得了探索性成效。零基預算改革突破了傳統“基數法”編制預算存在的信息不對稱、缺乏科學性以及透明度不高的弊端，是一次重大的制度創新。

4、探索預算外資金的管理。預算外資金俗稱“小金庫”，屬于財政性資金。長期以來，預算外資金存在著管理不嚴、化預算內為預算外、化公為私等弊端。針對此種現象，1996年7月國務院發布《關于加強預算外資金管理的決定》；之后，又頒布《預算外資金管理實施辦法》以及《中央預算資金財政專戶管理暫行規定》等，要求按“收支兩條線”模式管理預算外資金，各部門和單位必須向財政部門如實報送預算外資金收支計劃。這一改革使預算外資金管理具有了可操作性。

5、改革預算會計制度。為了更好地適應市場經濟的需要，加強政府預算管理，1997年財政部頒布了 《財政總預算會計制度》，之后相繼出臺《行政單位會計制度》《事業單位會計準則(試行)》和 《事業單位會計制度》，1998年1月起在全國范圍內正式實施新的預算會計制度。

相較于計劃經濟時期，這一時期預算改革的特點是逐漸恢復預算，但并沒有從根本上觸動計劃經濟時期預算制度的本質，預算約束軟化、透明度不高、資金使用效率低等問題依然存在，總體上滯后于經濟體制改革。

（二）逐步調整時期（1999—2012年）

1998年12月15日，全國財政工作會議在北京召開，此次會議確立了我國財稅改革的目標是構建公共財政基本框架。在此背景下，新一輪政府預算改革隨之啟動。這一時期主要從以下幾個方面進行了改革：

1、部門預算改革。部門預算是與市場經濟體制相適應的預算管理模式，也是市場經濟國家的通行做法。我國從2000年開始實行部門預算改革，這一改革先進行試點后再全國鋪開。1999年9月，財政部在全國選擇部分中央部門進行部門預算編制的探索，首先在河北省進行試點，之后，試點省份擴大到安徽、浙江、海南等省，最后在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。部門預算改革規范了預算管理程序，提高了行政控制和預算的透明度，為硬化預算約束奠定了制度基礎。

2、政府收支分類改革。建立科學的政府收支分類體系是全面、準確地反映政府活動的基本前提，對編制預算和組織預算執行，進行會計核算，加強宏觀經濟管理和分析都具有重要意義。隨著市場經濟的發展，我國傳統的政府預算收支分類已經不適應經濟發展的現實。2007年1月1日起在全國范圍內實施新的政府收支分類改革，將政府收支劃分為收入分類、支出功能和經濟功能三個分類體系。這一改革能夠清楚地說明政府的錢來自哪里，用在哪里，如何使用。這種收支分類方法為加強預算管理、進行經濟統計分析、宏觀決策和財政監督提供了全面、真實、準確的經濟信息，是四十年來我國財政收支分類統計體系最大的一次調整，也是我國政府預算管理的一次重大制度創新。

3、“收支兩條線”改革。針對當時存在的財政非稅收入管理混亂現象，1999年頒布“收支兩條線”的重要文件《關于行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規定》；之后要求各地區、各部門深化“收支兩條線”改革。這次改革的核心內容是明確了“收支兩條線”的管理范圍，將財政性收支包括預算外收支全部納入到預算管理范圍，對各類收費項目以及非稅收入進行了清理整頓。

4、政府采購制度改革。我國傳統的采購方式是各支出單位分散采購，存在著財政資金使用效率低、透明度低等問題。為了克服這些弊端，確保財政資金使用的公平、公開和效益，2002年《政府采購法》頒布實施，并以《政府采購法》為核心構建了相關的政府采購法規制度體系，如頒布《招投標法》和《政府采購管理暫行辦法》等。政府采購制度改革，對控制政府預算、強化政府支出管理、落實政府預算執行、提高財政資金的使用效率以及調控經濟都具有重要意義。

5、國庫集中收付制度改革。國庫集中收付的對象是財政性資金，包括預算內收入、非稅收入和其他財政性資金。2001年正式啟動國庫集中收付制度改革，財政部門將各個部門的財政資金統一存入國庫單一賬戶，財政支出按實際發生數由國庫部門統一集中辦理支付。國庫集中收付制度改革確保了預算執行規范，保障財政資金運行的安全和高效。

6、“金財工程”建設。為了適應我國財政工作信息化和財政管理現代化的要求，1999年，財政部著手構建財政綜合管理信息系統，簡稱“金財工程”，2001年進行試點并取得了較好的效果。

總體上看，這一時期的預算改革呈現出兩個特點：一是這一時期的改革主要在預算的理論和實踐方面顯現出良好效果，例如，對財政資金的范圍界定、預算編制和執行的規定；二是與市場經濟相適應，力求按照公共財政的要求重新構造預算編制和執行過程。

（三）深化和完善時期（2013年至今）

在我國加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，黨的十八大于2012年11月召開，自此，我國預算制度改革開啟新的篇章。這一時期我國預算改革的重要標志性文獻，一是2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》③（以下簡稱《決定》）；二是2015年1月1日開始實施的新《預算法》；三是2017年黨的十九大報告④。黨的十八大報告、黨的十八屆三中全會的《決定》、新《預算法》以及黨的十九大報告都成為這一時期深化和完善我國政府預算改革的政策導向，為進一步深化我國財稅改革引領了方向。

1、完善預算立法。預算立法是政府依法理財、提高國家財政治理能力的根本保障。2014年，《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》獲得通過，2015年1月1日開始實施新 《預算法》；2015年 6月，頒布《中華人民共和國預算法實施條例 （修訂草案征求意見稿）》，公開征求意見，逐步完善預算立法。新《預算法》強調了預算公開透明，強化違法責任追究機制，反映了現代預算管理的基本要素，適應了現代財稅體制改革總體要求，在預算制度和預算管理方面實現了重大突破。

2、構建全口徑預算體系。預算的完整性要求政府預算包括全部預算收支項目，預算規定范圍之外不允許存在財政資金收支活動。我國對完整的預算報告體系的提出最早可以追溯到2003年。2015年實施的新《預算法》規定，我國政府預算體系由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算構成，以全面完整地反映我國政府預算的全貌。構建全口徑預算體系，杜絕了預算外資金和其他非規范性收入。

3、推進預算的公開透明。預算公開透明是強化社會對預算活動的監督，建設陽光政府、責任政府的重要環節。新《預算法》規定，除了涉及國家秘密的事項不能公開之外，預算批準、預算執行、調整預算、決算以及批準后各部門對機關運行經費的安排、使用情況等都應當向社會公開，方便社會公眾對政府的各項收支活動進行監督。

4、建立跨年度預算平衡機制?？缒甓阮A算平衡機制是為了確保財政可持續、充分發揮預算穩定調節基金的功能而建立的?！额A算法》第十二條規定了建立跨年度預算平衡的原則：“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡原則”；黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了審核預算的重點：由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；2014年出臺的 《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》規定了預算超收及短收的平衡機制、預算赤字的彌補機制以及實施中期財政規劃管理，編制跨年度財政收支方案。

5、硬化預算支出約束。對于政府要花多少錢、如何花錢，預算對政府支出都要實行硬化約束。在預算執行中，要按照統籌兼顧、收支平衡、勤儉節約、量力而行和講求績效的原則，控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出，各級政府一般不制定增加或減少財政收支的政策和措施。

這一時期預算改革的特點是，按照建立現代預算制度的要求深化和完善政府預算，推進了國家治理體系現代化和現代政府預算制度的步伐。

二、四十年來我國政府預算制度改革的基本結論

（一）初步構建了與公共財政體制相適應的政府預算體系

改革開放四十年來，我國的政府預算改革基本上適應了社會主義市場經濟發展和建立公共財政體制的目標要求，在預算的理論和實踐方面都取得了顯著成效，初步構建了較為完整的多軌式預算體系，進行了以“收支兩條線”、部門預算、政府采購制度和國庫集中收付制度為主的預算管理體制改革；改革的總體目標是構建公開透明、科學規范、廉潔高效、完整統一的現代預算制度；預算改革不僅注重收入，更注重預算支出以及財政支出的績效評價，與此同時，強調了財政監督的重要性，并逐步完善了預算監督機制。

（二）預算改革是漸進式、逐步完善的過程

四十年來，我國政府預算改革的安排和實施都沒有脫離現行的行政管理框架，主要是以行政部門為主導，改革主體是財政部門，財政部門在協調政府各部門利益關系時，受到的牽制和影響仍然是多方面的。因此，我國政府預算改革，既要考慮經濟發展階段，又要考慮制度基礎；既要考慮管理能力，又要考慮管理效率。在政府預算改革過程中可能會遇到復雜的銜接和預算技術問題，還可能會受到政治體制改革滯后的影響，甚至會牽涉到各方預算參與者之間利益關系的調整。以全口徑預算管理為例，政府預算的全口徑管理首先應當建立在政府范圍邊界的口徑以及政府職能邊界的口徑都比較清晰明確的基礎上，而做到這一點，必將伴隨著我國政府轉型、體制改革深化，機構改革、事權的厘清、人大監督能力的提升、立法的保障等逐步實現。因此，政府預算改革是一個逐步完善的過程，要根據國情，沿著由易而難、逐步深入的路徑推進，不能期望一蹴而就。

（三）預算改革總是植根于一定的社會經濟環境，并隨之進行相應調整

改革開放四十年來，我國每一階段的政府預算改革基本上都適應了當時的社會經濟制度轉型等宏觀背景，例如，1978—1998年的預算改革是在改革開放后市場因素迅速發展的背景下進行的；1999—2012年的政府預算改革是在我國公共財政建設的背景下啟動的，而2013年至今的預算改革是在改革開放進入深水期以及加快轉變經濟發展方式的宏觀經濟背景下進行的。這說明，我國政府預算改革是建立在我國當時的社會經濟情況的基礎上，并基于構建公共財政的目標和社會主義市場經濟的需要向縱深方向逐次推進。

三、未來我國政府預算改革的展望

四十年來，盡管我國政府預算制度改革在預算理論、法律法規以及規章制度等方面都進行了全方位的改革，取得了顯著的成效，但與公共財政體制的規范要求還存在很大差距。通過上述對四十年來我國政府預算制度改革歷程的梳理，反思總結改革的基本經驗，可以為未來政府預算改革提供必要的借鑒。

（一）結合我國不斷變化的經濟實踐進行制度創新

深化公共預算改革，必須依據我國不斷發展的經濟實踐，汲取先進國家的經驗，突破傳統預算體制的路徑依賴，進行制度創新。

1、完善市場經濟體制。市場經濟具有統一、開放、競爭、有序的特點，政府預算制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，因此，要進一步完善市場經濟體制，為政府預算改革奠定體制基礎。

2、深化政治體制改革。政府預算改革是以一定的政治制度為基礎，涉及各方利益關系的調整，因此，還需要深化政治體制改革，為政府預算改革提供健康的政治環境。

3、改革配套制度。健全財稅體制、金融體制、投融資體制和國有資產管理體制等改革，為政府預算改革優化配套的制度環境。

（二）按照現代預算制度的基本特征健全政府預算制度

有別于其他財政范疇，現代政府預算制度具有法定性、完整性、公開性和科學性的基本特征，未來應當按照現代預算制度的基本特征構建我國政府預算體系。

1、法治化建設。預算法治化建設的基本取向是通過法治來實現民主理財、規范和約束政府的預算行為，深化預算制度改革，離不開法律法規的支持。未來的改革應當更加重視預算立法的修訂與完善，確保預算法的規范性和可操作性。第一，預算法律法規精細化。財政預算涉及各個行業、部門、領域，其政策落實是一個復雜的系統工程，這些都需要多部門的通力合作，都需要制定一系列與預算法配套的法規和規章。第二，加強預算各環節的權力制約。在預算的編制、執行、監督及評價等環節，防止強權的不當介入。第三，加強執法力度，使各項預算活動嚴格按照既定的預算程序實施。第四，立法主動適應改革和經濟社會發展需要。隨著預算實踐的不斷發展，要求建立相應的法律、法規。

2、預算公開透明。政府透明度高低的重要衡量指標就是政府預算是否公開，公開的內容包括中央預算、專項預算、地方財政總預算和部門預算，尤其是“三公”經費、民生開支、行政運行開支等重點預算信息，完整、清晰、細化和明確是預算公開信息的基本要求。

3、預算編制科學合理。一是完善預算編制體系。按照公共財政的要求，在總結經驗和借鑒國際通行做法的基礎上，制定既符合我國國情，又符合國際通行做法的科學合理的預算編制體系，為強化財政管理和監督創造有利條件。二是完善復式預算的編制方式。構建多軌式的復式預算，增強預算的透明度。三是完善跨年度預算平衡機制。以現行財政政策為導向，滾動編制 3—5年預算，年度預算由中期預算指導并反饋、約束中期預算，同時，建立完善的政府綜合財務報告制度。

（三）加強政府預算績效管理

推進預算績效管理，對于提升政府執政的公信力，促進高效率、責任、透明政府的建設具有重大的政治、經濟和社會意義。目前我國政府預算績效管理的過程及結果與預期目標尚存在很大差距，加強政府預算績效管理在當前及今后的預算改革中都十分迫切。

1、審核預算支出的方向和規模。財政支出績效評價是預算績效管理的重要組成部分。對政府支出的數量、使用方向以及使用資金是否合規、合法的審核要具體細化，并把政府支出的政策和支出情況向社會公眾進行詳盡說明，方便公眾真正參與到預算監督中來。通過預算項目績效評價，能客觀公正地評價財政資金的使用效益和政府職能的實現程度，提高財政資金的使用績效。

2、引導社會公眾參與政府預算績效評估。在項目執行過程中，社會公眾的及時監督和檢查，有利于社會公眾清楚政府預算項目資金的使用去向、產生的經濟和社會效益，提升政府的公信力，保證預算項目績效評估的科學性和權威性。

3、完善績效考核的責任追究與獎勵機制。責任追究與獎勵機制是發揮預算項目績效考核和提高公共財政使用效能的有效措施。在績效考核中，要將預算單位來年資金、個人職位升遷、工資調整、發展規劃與績效考評掛鉤，充分發揮績效評價的激勵功能。

（四）加強預算的監督和審查

預算的監督和審查是公眾監督政府活動和財政資金使用情況的主要環節。目前我國政府預算的監督機制弱化，人大對預算的審查和監督流于形式現象嚴重，游離于人大監督之外的超收預算收入時有發生。今后需要進一步完善人民代表大會制度，充分發揮人大作為最高權力機構的作用，進一步完善政府預算管理?！?/p>

注釋：

①新中國第一個預算草案是1950年的財政收支概算草案，但因全國人大于1954年才正式成立，故我國第一個嚴格意義上的預算是1954年預算。

②陳少暉，廖添土.中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新[J].經濟研究參考，2009，（11）。

③2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，深化財稅體制改革，要改進預算管理制度”。

④2017年，黨的十九大報告提出“加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。

[1]陳少暉，廖添土.中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新[J].經濟研究參考，2009，（11）.

[2]高培勇，張蕊.完善預算體系，加快建立現代預算制度[J].中國財政，2015，（01）.

[3]樓繼偉.認真貫徹新預算法依法加強預算管理[J].中國農業會計，2014，（09）.

[4]楊志勇.我國預算管理制度的演進軌跡：1979—2014 年[J].改革，2014，（10）.

[5]張玲.國家治理與現代預算公開制度改革[J].經濟與管理研究，2015，（02）.